Всеволод Васильев - Муниципальное право России

право органов местного самоуправления на судебную защиту. Устанавливая этот или другой – более широкий или узкий – перечень общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель ограничил бы себя в регулировании местного самоуправления. Но дело и в другом. Принципы организации местного самоуправления, лишь названные в Законе, не дают достаточного представления об их содержательном наполнении, об организационно-правовых механизмах их осуществления. Если предоставить возможность их интерпретации и определения путей осуществления субъектам Федерации, это может привести к многозначному толкованию их сути, неоправданному разнообразию при их реализации. Вот почему федеральный законодатель не просто определяет данные принципы, но раскрывает их содержание, исходя из расширительного понимания конституционного определения.

Все дело в том, как далеко федеральный законодатель уходит в раскрытии содержания общих принципов организации местного самоуправления, насколько детально он определяет это содержание. В этом заключается проблема соотношения федерального и регионального участия в законодательном регулировании местного самоуправления. При всех условиях, имея в виду федеративную природу российского государства и то, что установление общих принципов местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, на федеральном уровне местное самоуправление должно регулироваться не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации общих принципов его организации и процедур их применения в законодательстве субъектов Федерации. Причем речь не должна идти об ограничении региональным законодательством права граждан на осуществление местного самоуправления, а о конкретизации и дополнении федеральных гарантий этого права.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал общее право органов государственной власти принимать законы о местном самоуправлении (ст. 5), которые должны соответствовать Конституции РФ и данному Федеральному закону. Таким образом, субъекты Федерации могли развивать и конкретизировать нормы Федерального закона, не вступая с ним в противоречие. Кроме того, Федеральный закон определял необходимость издания законов субъектов Федерации по широкому кругу вопросов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относилось регулирование законами субъектов Федерации:

порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 8 и 13);

особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 5);

порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (ст. 5 и 8);

разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ст. 6);

определения наименований органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (кроме представительных органов и выборных должностных лиц), порядка формирования органов местного самоуправления, их компетенции, сроков полномочий, подотчетности, вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17); порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23); порядка реализации полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в отдельных поселениях (ст. 15 и 24);

статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18);

наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19);

порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22) и др.

Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.

Год спустя Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.