Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Таким образом, имея в виду, что Россия является федеративным государством, законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне.

Соотношение этого регулирования не является постоянной величиной, во-первых, потому, что в Конституции отсутствует определение меры участия федеральных и региональных органов в данном регулировании, и, во-вторых, потому, что неизменной такая мера не может быть в силу изменения влияющих на нее политических, экономических и социальных условий.

Условия, существовавшие при принятии Федерального закона № 154-ФЗ в августе 1995 г., отличались от условий принятия Федерального закона № 131 – ФЗ. Поэтому новый Закон внес изменения в соотношение федерального и регионального регулирования вопросов местного самоуправления. В этом отношении он примечателен централизацией федерального законодательного регулирования в данной сфере.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил новые подходы к территориальному устройству местного самоуправления. Закон устранил неопределенность и разноголосицу в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводившие на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти.

Конституция РФ, определяя городские и сельские поселения в качестве территориальных единиц местного самоуправления, устанавливает в то же время, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «других территорий» стало предметом многолетнего спора о его содержании. Термин «поселение» тоже оказался дискуссионным. Федеральный закон № 131-ФЗ делает решительный шаг к однозначной трактовке конституционных положений. Он их конкретизирует и развивает, определяя пути воплощения в жизнь.

Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.

Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, за исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Теперь не может быть территории – поселенческой или межселенной, – которая была бы не разделена либо между поселениями и городскими округами – в местностях со средней и высокой плотностью населения, либо между муниципальными районами – в местностях с низкой плотностью населения.

Закон исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Понимание этого различия пришло не сразу, и то, что Закон высветил его параметры, обозначил его грани, имеет весьма существенное значение для судеб местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. Конституция в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Вместе с тем продолжала существовать неясность в содержании этих понятий и их соотношении. Она проистекала из неоднозначного понимания правовой обоснованности, возможности и целесообразности существования на субрегиональном уровне административно-территориальных единиц, возглавляемых представительными и исполнительными органами государственной власти (органами общей компетенции).

Дискуссия по этому вопросу, состоявшаяся в 1996 г. в средствах массовой информации, выявила две противоположные позиции. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурте кой Республике». Рассматривая спор об уровнях местного самоуправления, Суд не мог не коснуться вопросов территориального устройства местной власти. Федеральный закон, который в соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ устанавливал бы общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, к тому моменту принят не был. В этих условиях Конституционный Суд РФ признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем Удмуртская Республика вправе сама осуществлять урегулирование по данному вопросу. Однако Суд не ограничился общим положением и определил ряд принципиальных правовых позиций, имеющих самостоятельное нормативное значение. Он предусмотрел возможность создания в субъектах РФ «административно-территориальных единиц, непосредственно входящих» в состав субъекта Федерации, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.

Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» воспринял правовые позиции Суда. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ и указанным Федеральным законом в некоторых субъектах Федерации стали создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации в качестве административно-территориальных единиц. При этом органы государственной власти, образуемые в районах и городах, не получали права решать вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления, принятым в августе 1995 г., а других вопросов, оправдывавших существование в районах и городах представительных и исполнительных органов государственной власти, явно недоставало. Когда же эти органы пытались заниматься муниципальными делами, органы прокуратуры опротестовывали их решения.