Михаил Петров - Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный)

Реализация государством, через свои органы, конституционной обязанности по охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи и ее социальной поддержке осуществляется посредством комплекса мер организационного, правового, экономического, социального характера. Правом их разработки и реализации, по смыслу действующей Конституции РФ, наделены органы законодательной и исполнительной власти. В отдельных случаях решение названных вопросов может входить в компетенцию суда.

Вопрос о конкретных размерах пособий и других выплат, вытекающих из конституционного права на социальное обеспечение, решается законодателем посредством принятия отдельных нормативных актов. Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, государственной политики в области социального обеспечения. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

3. Выступая частью мирового сообщества, Российская Федерация предопределила влияние общепризнанных принципов и норм международного права на национальную правовую систему (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Однако сами по себе международно-правовые нормы не могут являться регулятором внутригосударственных отношений, равно как и подменять собой отдельные положения национального законодательства в регулировании вопросов общественной жизни. При рассмотрении вопросов реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах анализируются установленный государством порядок взаимодействия национального права и договорных норм, используемые на национальном уровне способы реализации международных договорных обязательств, место, которое отводится международным договорам в иерархии источников во внутригосударственном праве, включая их статус и соотношение с конституцией и обычным законодательством, возможность самоисполнимого действия и непосредственного применения договорных норм во внутригосударственной сфере, формы участия субъектов и административно-территориальных образований государств в реализации государством международных договорных обязательств, а также возможное влияние конституционных или иных судов, если они уполномочены осуществлять последующий конституционный контроль, на реализацию таких обязательств. [2] См.: Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М.: Волтерс-Клувер, 2006.

Таким образом, включение международных правовых норм в систему национального законодательства допустимо при соблюдении установленной процедуры признания их государством. В настоящее время порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Буквальный анализ положений комментируемой статьи позволяет отметить, что за основу законодательства РФ о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, приняты две группы международно-правовых норм:

общепризнанные принципы и нормы международного права;

международные договоры РФ.

К общепризнанным принципам и нормам международного права, на которых основывается Закон, можно отнести:

Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., согласно которой материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь (п. 2 ст. 25);

Международный пакт о гражданских и политических правах, определяющий, что семья имеет право на защиту со стороны общества и государства (п. 1 ст. 23), а также провозглашающий право каждого ребенка на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства (п. 1 ст. 24);

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, декларирующего предоставление семье, как естественной и основной ячейки общества, по возможности самой широкой охраны и помощи при ее образовании и в период заботы о несамостоятельных детях и их воспитании. Особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов (п. 1, 2 ст. 10).

Ближе всего по своему содержанию к концепции настоящего Закона подходят нормы Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г.; Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1986 г.; Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.; Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей, принятой в г. Нью-Йорке 30 сентября 1990 г.; Конвенции № 103 Международной организации труда относительно охраны материнства, принятой 28 июня 1952 г. в Женеве.

4. На федеральном уровне система законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, представлена в виде трех блоков норм:

базовые, определяющие основу построения всей системы, общие принципы ее функционирования, основные направления правового регулирования, представленные Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами;

законодательные, конкретизирующие, закрепленные в базовых нормах потенциального права на социальное обеспечение и определяющие условия правового регулирования одного из направлений государственной социальной политики;

подзаконные, в своей совокупности формирующие механизм реализации и оказания социальной помощи гражданам, имеющим детей, определяющие порядок практического воплощения законодательных норм.

На законодательном уровне основополагающим актом в области предоставления дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, является настоящий Закон, который регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в целях обеспечения этим семьям достойной жизни.

Настоящий Закон, разработанный в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 г. в части стимулирования рождения в семье второго ребенка, был принят Государственной Думой РФ 22 декабря 2006 г., одобрен Советом Федерации 27 декабря 2006 г. и подписан Президентом РФ 29 декабря 2006 г. Рассматриваемый нормативный акт регулирует отношения, связанные с приобретением и порядком реализации права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, под которыми понимаются меры, обеспечивающие возможность приобретения жилья, получения услуг в сфере образования, улучшения пенсионного обеспечения с учетом особенностей, установленных законопроектом.