Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Прежде всего к Агентству неприменим способ формирования имущества, характерный для учреждения, которое регулярно (периодически) финансируется учредителем на основании соответствующей сметы расходов. Большую часть имущества Агентства в виде фонда страхования вкладов составляет не имущественный вклад учредителя, а обязательные взносы банков – участников системы страхования вкладов. В настоящее время их доля составляет более 93 % и будет увеличиваться.

Режим оперативного управления весьма ограничивает права учреждения по распоряжению находящимся у него имуществом. Так, в частности, государственное учреждение (и бюджетное, и автономное) осуществляет операции по расходованию выделенных бюджетных средств в соответствии с государственным заданием на определенный финансовый период, которое должно содержать показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ). При этом изменение задания и объема финансирования, как правило, напрямую связано с предварительным внесением соответствующих изменений в государственный бюджет [37] См., например: Статьи 69.1, 69.2, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации. .

Вместе с тем характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство. Мало того что частота наступления страховых случаев, а, следовательно, и размер предполагаемых расходов носят вероятностный характер, так еще и качество осуществления указанных функций слабо поддается измерению с помощью формализованных показателей.

Заведомая непредсказуемость наступления страховых случаев и возникновения ситуаций, требующих санации отдельных кредитных организаций (а, следовательно, неопределенность размеров тех расходов, которые необходимы для страховых выплат, оздоровительных мероприятий и осуществления ликвидационных процедур в предстоящем отчетном периоде), не позволят учреждению оперативно принимать и реализовывать соответствующие решения. А принимать их необходимо в кратчайшие сроки, что называется «вчера», иначе не исключены потрясения в банковской системе и социальной сфере.

При этом следует учитывать, что характер функций Агентства не только не исключает, но предполагает, что они могут и должны осуществляться с использованием рыночных методов. Само содержание этих функций требует навыков ведения бизнеса и основательного знания финансово-экономической специфики деятельности кредитных организаций и иных хозяйствующих субъектов (например, при разработке и реализации проекта санации банка, при продаже активов ликвидируемой кредитной организации, при прогнозировании достаточности фонда страхования вкладов, размещении его средств в финансовые инструменты и т. п.).

Оперативное же управление имуществом, несмотря на свое наименование, характеризуется весьма ограниченной оперативностью реагирования «управляющего» на меняющиеся условия, в которых происходит осуществление соответствующих прав. В ситуации, когда собственник способен практически мгновенно приспосабливаться своим имуществом к изменяющейся обстановке, «управляющее» лицо с неизбежностью теряет темп в принятии эффективных решений. Именно поэтому режим распоряжения имуществом учреждения, закрепленного за ним на праве оперативного управления, и связанный с ним порядок финансирования государственного задания не позволят выполнять функции, порученные Агентству.

Итак, конфигурация предмета деятельности Агентства требует прав, средств и методов, характерных для ведения бизнеса, и в первую очередь – права собственности на имеющееся имущество со всеми вытекающими отсюда последствиями. Указанное право предоставляет Агентству финансовую гибкость и управленческую автономию, необходимые для достижения целей, которые перед ним поставлены государством.

Таким образом, взаимная юридическая обособленность имущества Агентства от его учредителя (иными словами, право собственностина такое имущество) является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Подобная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств.

Достижение общего блага является целью, ради которой структурируется публичная власть [38] Гзджиев Г.А. Этические основы философско-правовой концепции «общее благо» в контексте конституционной экономики // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. Московско-Петербургский философский клуб. – М., 2010. – С. 81. . Указанное положение нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации: целью государства в экономической сфере является благополучие и процветание России (преамбула), Российская Федерация – социальное государство, чья политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7). Безусловно, указанные задачи предполагается решать посредством обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции (ст. 8). В этом смысле государство обязано способствовать развитию рынка, предоставляя в определенных случаях благоприятные условия его участникам (налоговые льготы и иные преференции). Вместе с тем следует учитывать, что в ряде секторов частное предпринимательство затруднено или невозможно по объективным причинам, а его стимулирование со стороны государства чисто экономическими методами неоправданно затратно или не дает надежного результата, обеспечивающего решение масштабной общественно значимой задачи. В подобной ситуации государству приходится непосредственно вмешиваться в социальные и экономические отношения, причем не только в виде их регулятора, но как непосредственного или опосредованного участника, действующего в целях поддержания и развития экономики. В этом аспекте Агентство является инструментом такого опосредованного участия государства в экономических отношениях.

Как представляется, правовой основой для подобного присутствия государства в значимых секторах социальной и экономической жизни страны являются, кроме упомянутых, те положения Конституции Российской Федерации, которые относят к ведению федеральных властей принятие и реализацию федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное регулирование (п. «е», «ж» ст. 71).