Александр Борисов - Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

Наиболее существенные изменения в Кодекс внесены в целях комплексного регулирования организации бюджетного процесса в России Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [45] Российская газета. 2007. 28 апреля. (далее – Закон 2007 г. № 63-ФЗ), проект которого разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [46] СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. , и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р [47] СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1640. .

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004–2006 гг. КС России и ВС России по положениям Кодекса было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулировались ежегодным Федеральным законом

о федеральном бюджете, в том числе путем приостановления действия отдельных положений Кодекса (на 2007 г. приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений Кодекса не соответствует полностью или частично современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. отмечалась неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывалось на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

В качестве основных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ в пояснительной записке к его проекту названы:

1) организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2) переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и федеральных ГВБФ – к формированию бюджетов на трехлетний период;

3) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7) усиление стимулов для ОГВ субъектов РФ и ОМСУ по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесен целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок ранее действовавшей редакции Кодекса.

Наряду с прочим изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г., в котором предложена корректировка функций и структуры Стабилизационного фонда РФ, установлен новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов: все нефтегазовые доходы разделяются на три составляющие – Резервный фонд, доход федерального бюджета и Фонд будущих поколений.

В отношении Фонда будущих поколений в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. [48] Российская газета. 2007. 27 апреля. № 90. предложен новый механизм его использования, направленный на увеличение объема пенсионных накоплений граждан и на надежную работу пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Соответственно, Президент РФ отметил, что более правильно было бы назвать этот Фонд именно Фондом национального благосостояния. В целях реализации Послания Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ [49] СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5424. (далее – Закон 2007 г. № 247-ФЗ) в Кодекс и Закон 2007 г. № 63-ФЗ (в части норм Кодекса в редакции этого Закона, не вступивших в силу) внесен ряд системных поправок, предусматривающих замену термина «Фонд будущих поколений» на термин «Фонд национального благосостояния», а также уточняющих направления использования данного Фонда. Кроме того, Законом 2007 г. № 247-ФЗ устранены внутренние противоречия и неточности, выявленные в Законе 2007 г. № 63-ФЗ.

1. К бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;