Виктор Мозолин - На пике времени. Избранные труды. В поисках научной истины

Согласно дополненной формулировке ст. 215.1 Бюджетного кодекса изначально право на распоряжение бюджетными средствами субъекта РФ принадлежит не самому субъекту, обладающему правом собственности на эти бюджетные средства, а непосредственно Российской Федерации в лице федеральных органов государственной власти. Право распоряжаться своими бюджетными средствами может возникнуть у субъекта Федерации только в случае передачи ему таких полномочий федеральными органами государственной власти. Представляется, что внесенные изменения не соответствуют как нормам самой Конституции РФ, так и нормам ст. 209 ГК РФ.

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является институт собственности. Наличие института собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики.

Право собственности обусловлено тремя составляющими: правом владения, т. е. правом собственника обладать принадлежащим ему имуществом; правом пользования, т. е. правом собственника на извлечение и присвоение полезных свойств имущества; правом распоряжения – правом определения юридической судьбы имущества.

Право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом является важнейшим из прав, принадлежащих собственнику. Это фундаментальное право обеспечено всеми средствами юридической защиты от посягательства как со стороны отдельных лиц, так и со стороны органов власти самого государства. Историческое развитие права собственности привело к формированию доктрины его священности и неприкосновенности, которая сводится к запрету лишения данного права иначе, как в строго установленном законом порядке.

Пункт 2 ст. 209 ГК РФ более подробно раскрывает содержание права собственности. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Хотелось бы обратить внимание на то, что собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом именно по своему усмотрению.

В силу норм Конституции РФ и ГК РФ собственность может быть частной, государственной, муниципальной.

В отличие от законодательства, действовавшего ранее, Конституция РФ гарантирует равенство в признании и защите всех форм собственности. Положение, закрепленное ст. 8 Конституции РФ, получило развитие, например, в применении принципа единства квалификации действий и санкций за преступления против собственности.

Под государственной собственностью понимается собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Собственником федерального имущества является Российская Федерация, собственником имущества субъекта Федерации является соответствующий субъект Федерации. В состав имущества РФ входят бюджетные средства Российской Федерации, полноправным собственником которых она является. Правом собственности на бюджетные средства субъекта Федерации обладает соответствующий субъект Федерации.

В силу ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится именно федеральная государственная собственность и управление ею. От имени Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Правительство РФ осуществляет управление именно федеральной собственностью (ст. 114 Конституции). При этом федеральные органы государственной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (п. 2 ст. 78 Конституции РФ).

В то же время органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Таким образом, Конституцией предусмотрена возможность взаимного обмена правами распоряжения на договорной основе между Правительством РФ и правительствами субъектов РФ. При этом возможна передача лишь того права, которым обладает сторона, имеющая намерение его передать. Передача права стороной, желающей его передать, но не обладающей им, в принципе является невозможной.

Однако, как было показано выше, в соответствии с внесенными изменениями в ст. 215.1 Бюджетного кодекса, у Правительства РФ, в принципе не обладающего правом распоряжения бюджетными средствами субъекта РФ, появилась возможность наделять или не наделять правом распоряжения этими средствами субъект Федерации, которому оно принадлежит изначально. По сути, внесенные изменения в ст. 215.1 Бюджетного кодекса ограничили гарантированное Конституцией право собственности субъекта Федерации. Такая позиция законодателя представляется неверной, противоречащей принципам и нормам, действующим в развитых странах мира и получившим признание в мировом сообществе, нормам, на которых базируется Конституция РФ и все российское законодательство.

Как отмечалось выше, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции). Это же положение закреплено и в ст. 212 ГК РФ. Таким образом, гарантии, закрепленные в ст. 8 Конституции РФ, распространяются и на положения ст. 35 Конституции РФ. Согласно ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Расширительное толкование ст. 35 Конституции позволяет понимать под лишением имущества не только одновременную утрату всех трех составляющих права собственности, но и утрату хотя бы одной из них.

Действующее бюджетное законодательство, к сожалению, имеет ряд подобных пробелов и коллизий. Несовершенство и недоработанность норм, в частности бюджетного законодательства, крайне негативно сказывается на финансировании субъектов РФ, что, в свою очередь, ведет к невозможности выполнения государством своих основных задач и функций. Например, согласно п. 1 ст. 215.1 Бюджетного кодекса исполнение федерального бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, бюджета субъекта РФ, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Тем самым исполнение бюджета субъекта РФ возложено на субъект Федерации. Следовательно, помимо того, что внесенное изменение в ст. 215.1 Бюджетного кодекса не соответствует Конституции РФ, оно значительно затрудняет исполнение бюджета субъекта Федерации этим субъектом. Получается, что, с одной стороны, законодатель возложил на субъект РФ обязанность по исполнению бюджета, а с другой стороны, существенно затрудняет возможности его исполнения, наделив правом распоряжаться бюджетными средствами федеральные органы исполнительной ветви государственной власти.