Владимир Пылин - Избирательное и референдумное право Российской Федерации

Конституция РФ установила, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3); право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, за исключением граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32); права и свободы человека и гражданина (а следовательно, и права избирать и быть избранным, участвовать в референдуме) могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).

Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, включая нормы свободных и справедливых выборов, также являются составной частью правовой системы России.

Конституцией РФ закрепляются принципиальные вопросы проведения референдума РФ (п. «в» ст. 84); выборов Президента РФ (ст. 81, 92), депутатов Государственной Думы РФ (ст. 95–97), осуществление местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130).

Важное значение имеет разграничение Конституцией РФ компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного и референдумного законодательства. Согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и прав избирать и быть избранным, участвовать в референдуме (п. «в»), а также формирование федеральных органов государственной власти (п. «г») находятся в ведении Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б»), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»). Это означает, что в соответствии с федеральными законами субъекты Федерации осуществляют в первом случае только защиту, а во втором случае и регулирование этих вопросов с учетом своих исторических и иных местных традиций и условий.

Нормы Конституции РФ согласно ч. 1 ст. 15 имеют высшую юридическую силу и прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Это конституционное положение выступает важным механизмом гарантии и защиты вышеназванных конституционных норм.

В случае нарушения законами, определяющими порядок подготовки проведения выборов и референдума, норм Конституции РФ, согласно ст. 125 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» [23] СЗ РФ. 1994. № 13.Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст. 4824. , на основании соответствующих обращений эти дела рассматривает Конституционный Суд РФ, который вправе признать такие акты или их отдельные нормы неконституционными, вследствие чего они утрачивают силу. За годы существования Конституционного Суда РФ накоплена значительная судебная практика по вопросам выборов, референдума, отзыва выборных лиц, которая обобщена за период 1992–1999 гг. в специально изданном сборнике [24] Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992–1999). М., 2000. .

Вместе с тем представляется неоправданным, что в Конституции РФ не закреплено в качестве общего правила на всех уровнях право на отзыв выборного лица и роспуск выборного органа непосредственно избирателями как одной из форм непосредственной демократии, вытекающей из природы народовластия. Кроме этого, принципам народовластия соответствовало бы закрепление в Конституции РФ статуса депутата, иных членов выборных органов, выборных должностных лиц, а также формирование только посредством прямых выборов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Конституционного Собрания РФ. Необходимо также установить в Конституции РФ основные принципы избирательного и референдумного права, так как избирательная система и референдум как один из важных институтов народовластия, исходный принцип государственного устройства традиционно закрепляется в конституциях демократических государств.

Законодательство РФ об осуществлении форм непосредственной демократии представляет собой определенную систему, состоящую из совокупности законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного или референдумного права, проведения собраний (сходов), съездов, конференций граждан в форме высшего непосредственного выражения власти народа, населения. К системе данного законодательства относятся Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, а также содержащие нормы избирательного и референдумного права федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, избирательных комиссий и комиссий референдума.

Указанные законы и подзаконные акты можно классифицировать по разным основаниям. В зависимости от уровня их принятия – на федеральные, региональные, местные. По юридической силе – на конституции, законы и подзаконные акты. По функциональному назначению – законы, устанавливающие общие принципы и гарантии осуществления форм непосредственной демократии; законы, регулирующие осуществление конкретных форм непосредственной демократии на соответствующем уровне; отраслевые законы и подзаконные акты, регулирующие отдельные аспекты проведения выборов, референдумов, отзыва выборного лица и роспуска выборного органа.

Федеральные законы, закрепляющие и регулирующие общие принципы, гарантии, механизмы и процедуры реализации прав граждан участвовать в управлении делами государства и своих муниципальных образований, избирать и быть избранными, участвовать в референдуме, а также федеральные законы, определяющие и регулирующие общественные отношения, составляющие различные правовые институты, используемые при осуществлении форм непосредственной демократии, имеют основополагающее значение для всей системы законодательства РФ по данным вопросам.

Это вытекает из исключительных полномочий Российской Федерации, закрепленных в п. «в» ст. 71 Конституции РФ, – регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина. И только защита этих прав согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ является одновременно и сферой совместного ведения России и ее субъектов.