Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

Многие авторы, которые занимались вопросами теоретического осмысления сущности органов прокуратуры, пришли к выводу о том, что органы прокуратуры являются одной из структур государственного контроля, системы государственных контролирующих органов. Подобный подход, на наш взгляд, неправильно отражает сущность прокурорского надзора, его понятие и содержание.

По нашему мнению, органы прокуратуры, являясь специфичными органами в государстве, не входят в систему контролирующих органов вследствие особого положения и присущих им задач, которые поставлены как Основным Законом государства, так и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Требуется проведение серьезных исследований, результаты которых могут помочь в решении многих спорных вопросов теории и практики. В частности, исследование и четкое определение понятия и содержания контроля и надзора, их соотношения позволит более правильно обозначить структуру, «вертикаль» этих органов, их задачи и полномочия, содержание системы государственной власти и управления.

Изучение научных исследований и трудов многих ученых, анализ и обобщение законодательно-нормативной базы, которая регламентирует деятельность как контролирующих органов, так и прокурорского надзора, изучение практической деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры показали, что существуют различные позиции и взгляды.

Сопоставление имеющихся мнений, анализ аргументации, несомненно поможет нахождению таких решений, которые обеспечат эффективную и результативную, на благо общества, государства и граждан деятельность всех органов государственного контроля и надзора, их взаимодействие. Это поможет более успешно решать возникающие проблемы и послужит дальнейшему укреплению государства и, следовательно, достижению тех целей, которые поставлены Конституцией Российской Федерации – построение правового, демократического общества, создание гражданского общества и безусловное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, гарантированное Основным Законом нашей страны.

Представляется, что для этого необходимо четко определить понятие, содержание и соотношение контроля и надзора, после чего очертить себе необходимые структуры контрольной и надзорной деятельности государства, принципы деятельности органов контроля и надзора. Исследуя положение контролирующих и надзорных органов, совпадения и различия в их задачах и прерогативах, их места в государственных структурах, возможно выработать предложения по их дальнейшему развитию и совершенствованию.

Для полного и всестороннего решения этих вопросов следует рассмотреть историю, причины возникновения контрольной деятельности государства, виды контрольной деятельности, выяснить, вследствие каких причин и условий и с какими функциями возникли и как развивались органы контроля, а затем органы надзора, какова их структура (в том числе в историческом аспекте) в нашей стране и за рубежом.

Все эти проблемы достаточно широко и активно исследовались как зарубежными, так и российскими учеными. В частности, много внимания названным проблемам уделено в работах А. Д. Бойкова, В. Г. Бессарабова, А. И. Алексеева, М. С. Студеникиной, А. П. Гуляева, В. И Лукьяненко, В. И. Туровцева, Г. И. Тункина, В. М. Горшенева, И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, С. О. Шохина, В. И. Кригер, А. Ф. Смирнова, В. Г. Афанасьева, Ф. Ш. Измайловой, В. Г. Мелькумова, С. Г. Березовской, А. Д. Бернзона, В. В. Клочкова, В. Б. Ястребова и многих других ученых.

Используя проведенные исследования, накопленные материалы, а также обобщения и анализ практической деятельности контролирующих и прокурорских органов, в том числе и собственный опыт практической и научной работы, мы попытались в настоящем исследовании рассмотреть развитие контролирующих и надзорных органов, различие и совпадающие моменты, соотношение контролирующей и надзорной деятельности, а также рассмотреть понятие, положение и историческое развитие органов прокурорского надзора, определить место органов прокуратуры в государственной структуре.

Разумеется, мы не претендуем ни в коей мере на истину в последней инстанции и полное освещение рассматриваемых вопросов, мы попытались высказать наши представления и взгляды и аргументировать их.

Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.

При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.

Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.

В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.

Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.

Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.

Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.

Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.

Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил [1] История государства и права зарубежных стран. Ч. 1. М., 1996; Анисимов А., Крылов Г. Возрождение госконтроля в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1995, № 5. .