Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения

1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.

2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.

3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т. к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалось за церковью.

4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.

По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.

5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV–XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:

а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в XX в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;

б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;

в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX вв. Роль государства в XX в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.

При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.

До начала XIX в. выше названные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов [101] См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 402. .

Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.

6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированным темпом прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины – бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей гражданской войной.