Валентин Сорокин - Избранные труды

Несомненно, процессуальные нормы любой отрасли права имеют своей целью обеспечить реализацию норм материального права. С этой точки зрения соотношение двух видов норм одинаково в любой отрасли. Но, учитывая удельный вес процессуальных норм, их роль в реализации материальных норм данной отрасли, соотношение между ними однообразным признать нельзя. По-видимому, здесь следует различать две группы отраслей права. К первой – надлежит отнести гражданское, уголовное и административное право. Характерным для этой группы является существование одноименных материальных и процессуальных отраслей права: гражданского (материального и процессуального), уголовного (материального и процессуального) и административного (материального и процессуального).

Если факт существования гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права не подвергается сомнению в юридической литературе, то постановка вопроса об административно-процессуальном праве как отрасли советского социалистического права требует специального и обстоятельного исследования.

На страницах печати уже высказывались мнения в пользу признания самостоятельного существования советского административно-процессуального права. Так, Г. И. Петров рассматривает административно-процессуальное право как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управленческой деятельности Советского государства [162]. Ряд авторов предлагают рассмотреть вопрос о месте административно-процессуального права, полагая, что эта отрасль права должна быть самостоятельной, на равных началах с гражданским и уголовным процессуальным правом [163]. Еще более определенно высказываются М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, констатирующие, что административно-процессуальное право как отрасль уже существует [164].

Мы разделяем мнение о необходимости признания за административно-процессуальным правом статуса самостоятельной отрасли социалистического права. Предварительно в качестве одного из оснований для такого вывода необходимо, на наш взгляд, использовать общепризнанное существование административного процесса как самостоятельного юридического порядка реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. А если есть процесс, то должны получить признание и соответствующие процессуальные нормы, его регулирующие. Следствием юридического обособления административного процесса является выделение воздействующей на него совокупности правовых норм в качестве самостоятельной процессуальной отрасли советского права.

Таким образом, соотношение материальных и процессуальных норм проявляется, прежде всего, в существовании двух видов отраслей. И только поэтому соотношение материальных и процессуальных норм в административном праве адекватно их соотношению в гражданском и уголовном праве.

Ко второй группе следует отнести отрасли материального права, которые не имеют одноименных процессуальных отраслей – государственное право, трудовое, колхозное и др. Особенностью процессуальных норм этих отраслей является то, что они обслуживают только свою отрасль и не имеют отношения к реализации материальных норм других отраслей права. Из отраслей первой группы это характерно только для уголовно-процессуального права.

При анализе соотношения материальных и процессуальных административно-правовых норм немаловажное значение имеет степень обособленности процессуальных норм от материальных. Для уголовного и гражданского права это обособление является наиболее полным и последовательным, чего нельзя в настоящее время сказать об административном праве.

Неразделенность материальных и процессуальных норм в административном праве объясняется, на наш взгляд, следующими причинами. Во-первых, многообразием процессуальной деятельности в сфере советского государственного управления. Эта сфера, как известно, охватывает многие весьма различные по своему содержанию, отрасли государственного управления, а также отдельные управленческие функции, что затрудняет выявление закономерностей, на основе которых можно было бы отделить процессуальные нормы.

Во-вторых, множественностью органов, применяющих процессуальные нормы административного права. Если гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяются сравнительно узкой системой органов, то круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы, не только значительно более широк, но и как следствие этого – более разнообразен. Кроме того, суд, например, предназначен для решения строго ограниченного круга дел, которые прямо предусмотрены законом. Что же касается исполнительных и распорядительных органов, то их процессуальная деятельность регулируется лишь в основных чертах, причем некоторые стороны процессуальной деятельности управленческих органов правом не регулируются, находясь под воздействием, условно говоря, организационно-процессуальных норм. Следовательно, если разработка единых процессуальных законов, регулирующих правила гражданского и уголовного судопроизводства и процесса, не представляет особых трудностей, то в сфере административного права уже одно определение понятия административного процесса, сферы применения административно-процессуальных норм вызывает принципиальные разногласия.

В-третьих, имеет определенное значение и слабая научная разработка вопросов советского административного процесса и советского административно-процессуального права.

Процесс размежевания материальных и процессуальных административно-правовых норм, обусловленный объективными потребностями управленческой практики, еще только начинается, и его дальнейшему развитию должна способствовать активизация научной работы в данной области. «Поскольку, – пишет Б. Б. Хангельдыев, – государственное управление “обслуживает” как материальные, так и процессуальные правовые предписания, в административном праве следует различать две структурные, вполне самостоятельные части: административно-материальное и административно-процессуальное право. Наука управления и законодатель еще не отделили в целом организационно-материальные нормы от организационно-процессуальных, хотя в некоторых сферах правового регулирования такая работа уже проделана» [165].

Есть основания предположить, что роль процессуального регулирования управленческой деятельности в современных условиях и, следовательно, роль процессуальных норм административного права и всей отрасли в целом будет возрастать. Такой вывод вытекает из постановлений сентябрьского (1965 г.). Пленума ЦК КПСС и основанных на них постановлениях партии и правительства. Как известно, предпринятая на основе решений Пленума ЦК КПСС хозяйственная реформа внесла много нового во взаимоотношения предприятий и органов хозяйственного управления; потребовала установления взаимных прав и обязанностей в этих отношениях, повышения ответственности как предприятий, так и органов управления промышленностью.