Валентин Сорокин - Избранные труды

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального административного права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения спора главным образом о праве административном. Как правило, наличие спора в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел [196].

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы.

По нашему мнению, Б. Б. Хангельдыеву не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Например, процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, и нормы третьей группы, если спора нет, что случается довольно часто.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам. административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством. Примером может служить правило, содержащееся в ст. 1 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленного производства», где говорится: «Пятилетние и годовые планы предприятий разрабатываются ими на основе устанавливаемых вышестоящей организацией контрольных цифр.

Вышестоящие хозяйственные органы рассматривают с участием предприятий их планы и составляют отраслевые планы. Утверждаемые показатели плана должны доводиться до предприятия не позже, чем за 2 месяца до начала планируемого года» [197];

б) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством. Например, Положение о Государственных премиях РСФСР в ст. 2 содержит норму, согласно которой «представление произведений и работ к Государственным премиям РСФСР производится министерствами и ведомствами РСФСР, республиканскими (АССР), краевыми и областными органами Министерства культуры РСФСР и Государственного комитета Совета Министров РСФСР по печати, творческими союзами и обществами РСФСР и их местными отделениями, центральными комитетами профсоюзов, редколлегиями журналов, газет и книжными издательствами РСФСР, краевыми и областными общественными организациями, научно-исследовательскими институтами, высшими учебными заведениями, собраниями трудящихся» [198];

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства. К этой группе норм относится, например, правило, устанавливающее, что наблюдательные комиссии при исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются из представителей советских, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся в составе председателя (члена исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, которые устанавливают правила, распространяющиеся на все или многие отрасли государственного управления. «В целях дальнейшего улучшения работы с кадрами и соблюдения коллегиального принципа при рассмотрении вопросов их подбора и расстановки, – говорится в постановлении Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г., – установить, что работники номенклатуры министерств, ведомств могут назначаться и освобождаться министрами и руководителями ведомств, как правило, с рассмотрением соответствующих представлений на заседании коллегии (комитета)» [199]. Общие процессуальные нормы имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР.

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления. Так, в области охраны общественного порядка и государственной безопасности действует правило, согласно которому «выдача заграничных документов и виз на выезд за границу производится в установленном порядке по письменным ходатайствам заинтересованных министерств, ведомств и организаций, а также по ходатайствам отдельных граждан, выезжающих за границу по частным делам» [200].

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и государственного управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами государственной власти и государственного управления, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.