Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

Местная администрация местного самоуправления, обладающая правами юридического лица в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.), имеет свою структуру, утверждаемую представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (ст. 37).

Государственные органы, действующие как юридические лица в виде учреждений, обладают вверенным им имуществом на праве оперативного управления (ст. 296 ГК). Их бюджетное финансирование с целью обеспечения поставленных перед ними задач осуществляется на основе Бюджетного кодекса РФ, а также за счет собственной предпринимательской деятельности. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 286 ГК (ст. 120 ГК). [106] Наиболее полно ограниченное вещное право (оперативное управление) рассматривается в отдельной главе работы. Государственные (муниципальные) органы, не имеющие прав юридического лица, пользуются закрепленным за ним имуществом на ином правовом основании. По актуальному и сегодня замечанию П. П. Виткявичюс, «органы государства могут обладать имущественным правом оперативного управления только в качестве юридических лиц. Как государственные органы они наделены лишь властно-распорядительными функциями, а не имущественной правосубъектностью, и выполняют функции государства». [107] Виткявичюс П. П . Гражданская правосубъектность Советского государства. Вильнюс, 1978. С. 83. Имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, переходит в собственность этой корпорации. [108] Статья 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2002 г.).

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с действующим законодательством. [109] Статьи 50–51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.(вред. Закона от 29 декабря 2004 г.). Представляется, что муниципальные учреждения, выполняющие функции в рамках ст. 125 ГК (в силу постоянного или разового поручения), пользуются закрепленным за ним имуществом на основании права оперативного управления, предоставляемого ст. 120 ГК, и финансируются за счет средств местного бюджета в силу Федерального закона о принципах местного самоуправления в Российской Федерации, Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (в ред. Закона от 28 декабря 2004 г.), [110] СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 3500. Бюджетного кодекса РФ. [111] Подробнее см.: Финансовое право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М., 2004.

Имущественная (гражданско-правовая) ответственность государственных (муниципальных) органов-учреждений, участвующих в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, базируется на положении п. 2 ст. 120 ГК о том, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. [112] Ответственности учреждения в работе посвящена отдельная глава.

Переходя к освещению следующего признака публичного юридического лица – его способности выступать от своего имени, необходимо заметить, что проблема разграничения участия государственных органов в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени государства обсуждалась еще в период оперативного управления советских государственных органов закрепленным за ними государственным имуществом и обсуждение это закончилось, так и не придя к единому знаменателю. [113] См., например: Братусь С. Н . Юридические лица в советском гражданском праве: понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1947. С. 178–185; Венедиктов А. В . Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 815–816; Пушкин А. А. Советское государство как субъект гражданского права. Харьков, 1965. С. 9—22; Халфина Р. О . Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 168–170; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 33, и др.

Как уже подчеркивалось, для любого государственного (муниципального) органа характерно выступать от имени публично-правового образования. Поэтому нет никаких сложностей для государственного (муниципального) органа участвовать от имени государства (муниципалитета) и в гражданско-правовых отношениях в рамках ст. 125 ГК, если этот орган не является юридическим лицом. Сложность возникает тогда, когда этот орган функционирует как юридическое лицо. Получается, что как государственный (муниципальный) орган он должен действовать в интересах публично-правового образования от имени этого образования, а как государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо – от своего имени. Мы уже касались сложности выполнения своих функций органом обычного юридического лица. Так, например, Е. А. Суханов обоснованно сетует на то, что очень трудно разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) – самостоятельных участников гражданских правоотношений. Нередко от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом или только созданное им юридическое лицо) [114] См.: Суханов Е. А . Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. .

Представляется, что при участии в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 3 ст. 125 ГК государственный (муниципальный) орган – юридическое лицо действует от имени публично-правового образования в силу специального поручения этого образования, несмотря на то, что оно юридическое лицо. Такая же ситуация имеет место и в случае, если этот орган не имеет статуса юридического лица. Если же государственный (муниципальный) орган, являясь юридическим лицом, участвует в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1–2 ст. 125 ГК, то он все равно действует, на наш взгляд, от имени публично-правового образования, как государственный (муниципальный) орган и от своего имени как юридическое лицо. При этом при участии публичного юридического лица в такого рода отношениях существенное (доминирующее) значение в отличие от обычного юридического лица имеет его участие не от своего имени, а от имени публично-правового образования. Все участники гражданско-правовых отношений осознают, что, хотя такое публичное лицо и участвует от своего имени, оно участвует в интересах и, по существу, от имени публично-правового образования. Видимо, в этом и заключается особенность правового положения юридического лица публичного права, нуждающегося в дальнейшем исследовании и развитии. Главное для участия государственного (муниципального) органа в гражданско-правовых отношениях в качестве юридического лица имеет, на наш взгляд, не указание, от имени кого выступает публичное юридическое лицо (всем и так ясно, что оно призвано представлять и осуществлять государственные (муниципальные) функции), а способность нести ответственность в суде, отвечать по своим обязательствам с помощью закрепленного имущества, имеющихся денежных средств или субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), исполнять обязанности (обязательства).