Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях

По обоснованному мнению Э. В. Талапиной, управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой, а содержанием управления – гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь оболочки государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений. [147] См . Талапина Э. В . Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3. Как справедливо пишет Э. В. Талапина, организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). [148] См . Талапина Э. В . Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.

Представляется, что правовое регулирование управления публичной собственностью призвано осуществляться как с помощью публичного (государственного, административного, муниципального, земельного), так и частного (гражданского) права, испытывать на себе различные методы правового регулирования (императивные, диспозитивные) в зависимости от предмета регулироваания и состава участников правовых отношений. Особенно тесное взаимодействие норм публичного и гражданского права в процессе управления государством (муниципалитетом) имуществом, унитарными предприятиями, государственными, муниципальными учреждениями наблюдается при реализации государством (муниципалитетом) своих имущественных прав как собственника публичного имущества, имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, учреждениями, при реализации своих имущественных прав, связанных с участием в хозяйственных (акционерных) обществах. Реализация Российской Федерацией своих прав как собственника наиболее четко проявляется в деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, о чем подробнее будет сказано ниже. В соответствии со статьями 71–73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ, а, согласно ст. 130 Основного Закона, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Термин «управление имуществом» встречается в ст. 37–38, 41–44, п. 4 ст. 209, гл. 53 ГК. Схема взаимоотношений собственника и лица, осуществляющего управление объектом собственности, заимствована из публичного управления. В управлении имуществом собственника присутствуют некоторые признаки публичного (государственного) управления: 1) множественность субъектов и их юридическая иерархия; 2) субъекты имеют «связь» с объектом и друг с другом по поводу объекта; 3) главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта; 4) у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий; 5) отношения субъектов регулируются отдельно и подробно – непосредственно законом или договором между ними; 6) действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления); 7) деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом; 8) за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции.

Термин «управление деятельностью юридических лиц и их объединений» указывается в ст. 52, 57, 67, 71, 84, 89, 91, 98, 103, 108, 110, 116, 118, 122 ГК и по своему содержанию имеет некоторое сходство с государственным управлением: 1) органы управления юридического лица выполняют общезначимые функции; 2) в своей деятельности они подконтрольны общему собранию участников – «законодателю»; 3) они оперативны и непосредственны в своих действиях; 4) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства; 5) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии; 6) лица, действующие от имени органов управления юридического лица, профессиональны; 7) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию; 8) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.). [149] См . Талапина Э. В . Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.

В дореформенной литературе по земельно-правовым вопросам, исходя из исключительного права государственной собственности на природные ресурсы, под государственным управлением земельным фондом понималась деятельность государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования. [150] См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 210. В современном понимании государственное управление земельными ресурсами – это осуществление исполнительными и распорядительными органами государства государственных функций, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель. [151] См.: Иконицкая И. А. Земельное право России. М., 1999. С. 161.

Согласно ст. 9—11 действующего Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся: 1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; 2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков; 3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра; 4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; 5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; 6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).