Талия Хабриева - Миграционное право России. Теория и практика

Предлагаемая монография ставит задачей комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений [8] Безусловно, автор не претендует на исчерпывающее раскрытие всех проблем становления миграционного права, основной акцент сделан на наиболее актуальных, с точки зрения современных тенденций и перспектив развития. .

Глава I посвящена определению места и роли миграционного права в системе российского права. На основе анализа научной дискуссии о новых структурных подразделениях в системе российского права и классической теоретико-правовой методологии выявлены основные компоненты миграционного права, позволяющие обосновать нынешнее его состояние как комплексного межотраслевого института. С целью подтверждения этого ключевого вывода вычленяются и обосновываются системные факторы формирования и развития миграционного права в качестве самостоятельного образования российского права, устанавливается его структурная композиция в виде основных субинститутов. Комплексная природа правового института исследуется посредством анализа миграционных правоотношений, установления их особенностей в аспекте субъектного состава, объекта и содержания. Предлагается классификация миграционных правоотношений, которая позволяет выявить многообразие миграционной сферы и сложный состав системы миграционного права. Обоснованию авторского понимания миграционного права предшествует не только обозначение исходных понятий, имеющих принципиальное значение для исследования (например, понятие мигранта), но и определение новых. В этом смысле сформулированная в этой главе базовая дефиниция миграционного права может способствовать дальнейшему исследованию этого правового явления.

В контексте «автономного» рассмотрения миграционного права раскрывается его источниковедческая база и определяется конкретный «набор» ее составляющих, в котором, как показал анализ, представлен весь спектр имеющихся в российской правовой системе источников. При этом динамичное нарастание правовых источников миграционного права сопровождается, с одной стороны, укреплением роли федерального закона как главного регулятора в области миграции населения, с другой стороны, сохранением высокой доли подзаконного нормотворчества. Продолжает сохранять актуальность федеративный срез исследования проблемы, подтверждающий ведущую роль федерального регулирования и незначительность его регионального сегмента, который имеет устойчивую тенденцию к его расширению в связи с изменением целевых доминант в российской миграционной политике (усиление стимулирующих механизмов, способствующих притоку квалифицированных мигрантов).

В целях полного раскрытия механизма государственного управления в рассматриваемой области в главе II анализируются основные институциональные структуры – органы государственной власти Российской Федерации, действующие в сфере регулирования миграционных процессов. Вопросы деятельности органов государственной власти исследуются не только в их компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности проведенного разграничения их полномочий в свете требований, вытекающих из положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этой части работы определяются субъекты управления в сфере миграции населения, впервые осуществляется группировка их полномочий, оценочный анализ оптимальности их «набора» в свете задач, стоящих в области миграции населения.

Конституционные принципы федерализма, действующие в миграционной сфере, позволяют выявить не только приоритетную роль федеральных органов государственной власти в установлении компетенции всех субъектов управления этими отношениями, но и объективно обусловленное осуществление ими основного массива этих полномочий. Нормы, регулирующие разграничение полномочий в данной сфере, содержатся в различных федеральных законах и не всегда позволяют определить уровень ответственности за их осуществление. Предлагаются схемы разграничения полномочий, которые могут быть использованы в ходе продолжающейся федеративной реформы для упорядочения сложившихся отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Обосновываются предложения о необходимости участия в их управлении органов местного самоуправления при соблюдении конституционных формул возложения ответственности на этот уровень власти.

В этой же главе впервые делается попытка проанализировать «горизонтальный» срез вопросов деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование компетенционных аспектов функционирования исполнительной власти показывает, что основной объем полномочий в сфере миграции населения принадлежит Правительству Российской Федерации, Федеральной миграционной службе и ряду иных федеральных органов исполнительной власти. Выявлены потенциальные возможности усиления руководящих и координационных функций Правительства Российской Федерации в сфере миграции населения.

Ключевое значение в раскрытии темы, безусловно, имеет статус мигранта как основного субъекта миграционных правоотношений. Этому посвящена наиболее объемная глава III монографии. В ней предложены базовые критерии идентификации мигрантов, позволяющие выделить их среди других лиц, осуществляющих перемещение через границы государств, выявлены их виды, категории, общие для всех мигрантов права и обязанности, которые легли в основу авторского определения понятия «мигрант». В условиях отсутствия легального определения понятия «мигрант» в российском законодательстве данная научная дефиниция используется в целях изучения конкретных особенностей статуса основного субъекта миграционных отношений.

Специальному анализу, в том числе в контексте международных стандартов, подвергнуты элементы правовых статусов отдельных категорий мигрантов (переселенцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, получивших политическое убежище и получивших временное убежище): условия приобретения статуса, порядок его предоставления, основания его утраты и лишения, права и обязанности. Здесь же рассматривается категория нелегальных мигрантов, а также иные субъекты незаконной миграции относительно их административной и уголовной ответственности по российскому законодательству, которое, как показал анализ, развивается в русле общемировых тенденций, но еще не в полной мере отвечает задачам национальной безопасности, обеспечения интересов государства и граждан.