Татьяна Балашова - Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики

– дифференциальный – разделение движения населения и трудовых ресурсов на типы – демографическое, межотраслевое, межпрофессиональное и территориальное; [18] См.: Матлин И. С. Моделирование размещения населения. М., 1975.

– структурный – подмена естественного движения демографическим при отсутствии перемещений, связанных с изменением социально-классового или стратификационного статуса, образовательного уровня мигрантов и др.;

– по форме – территориальные, производственные и социальные перемещения, а также территориальная, отраслевая и профессиональная формы подвижности населения; [19] См.: Касперович Г. И. Миграция населения в города и этнические процессы. Минск, 1985; Бреев Б. Д. Проблемы миграции и трудовых ресурсов. М., 1970. к подвижности населения относятся его миграционная и личная форма как естественное движение; [20] См.: Козырев Ю. Н. Вопросы теории и политики народонаселения. М., 1970.

– структурно-процессуальный – определены процессы естественных, механических и структурных изменений в движении населения, органически переплетенные между собой, но упущено социальное движение населения, а в качестве самостоятельного выделено структурное движение, со смешением процесса и структуры; [21] См.: Лармин О. В. Миграционная подвижность населения СССР. М., 1974. различаются два вида движения населения – естественное и механическое (миграционное), отсутствует социальное движение. [22] См.: Борисов В. А. Демография. М., 2001.

Таким образом, большинство социологов и демографов выделяют социальное, естественное и миграционное движения населения.

Социальное движение рассматривается в широком и узком смысле. Если в широком смысле к нему относятся все общественные отношения, включая демографические, то в узком – лишь специфическая область отношений. В целом, под социальным движением понимаются все виды движения населения в социальной сфере (профессиональное, образовательное, межотраслевое и др.) за исключением естественного и миграционного. Ему присущи изменения сфер занятости, рода занятий, квалификации и др. – как социальному развитию (рост квалификационного и образовательного уровня), а также изменения социального статуса (социальное перемещение – внутри- или межотраслевое движение кадров, изменение профессии и др.).

Однако «социальное перемещение» и «социальное развитие» – не синонимы, поскольку индивид, коллектив (семья) и народонаселение представляют собой, соответственно, единичное, особенное и всеобщее, отличающееся спецификой свойств и отношений. Они могут выражаться индикаторами – личностными характеристиками, средними и структурными показателями.

Миграционное движение объединяет в социальном движении все, что не входит в миграционное и естественное движение, составляющие предмет демографии как науку об общем и особенном в естественном и миграционном движении населения, их закономерностях (воспроизводства и миграции населения), факторах и последствиях.

Вместе с тем заметим, что хотя современная законодательная основа регулирования миграционных процессов достаточно широка, анализ правовых источников, характеризующих сущность и структуру миграционного процесса, исчерпывающих результатов не дал. [23] См.: Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. М., 2002.

На концептуальном уровне установлено, что в проекте Концепции государственной миграционной политики России речь идет о том, что «миграционные процессы влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране». [24] Каламанов В. А. Россия больше не может ждать… // Миграция в России. 1999. Ноябрь – декабрь.

Концепция регулирования миграционных процессов в РФ [25] См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 10. Ст. 923. также не определяет понятие «миграционный процесс», а оперирует термином «миграционные процессы» без определения его сущностно-содержательной характеристики. Несмотря на то, что термин «миграционные процессы» в Концепции употребляется в 16 случаях, составить определенную характеристику того, что собой представляют «миграционные процессы», невозможно. Еще сложнее установить сущность собственно «миграционного процесса».

Тем не менее для продолжения исследования важно учитывать, что «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации… представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами». Иными словами, речь идет об управляющем воздействии органов государственной власти на миграционные процессы. В то же время правовую основу Концепции составляют Конституция РФ, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права. В этом случае уместно констатировать превалирование управляющего государственного воздействия над правовым регулированием миграционных процессов, или исполнительной власти над законодательной властью.

Вместе с тем заметим, что до 9 марта 2004 г. регулирование миграционных процессов в той или иной степени составляло деятельность 12 федеральных государственных структур исполнительной власти (министерств – 8, служб – 1, комитетов – 1, управлений – 1, комиссий – 1), [26] См.: Положение о ФМС МВД РФ. а ныне является прерогативой деятельности ФМС РФ, с подчинением Президенту РФ.

С 1973 г. в отечественной науке миграционный процесс отражается концепцией, включающей в себя три стадии: формирование миграционной подвижности, собственно переселение и приживаемость новоселов в местах вселения. Основоположник этой концепции Л. Л. Рыбаковский под миграционным процессом понимал «множество событий, влекущих за собой смену места жительства». [27] Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса // Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 23–26; Он же. Региональный анализ миграций. М., 1973; Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. При этом он выделял явные события (переселение) и латентные (формирование подвижности), а чтобы все эти события образовывали процесс (прибытие, выбытие), они должны составить статистически значимую совокупность.

Представляя свою концепцию, Л. Л. Рыбаковский дает еще несколько определений миграционного процесса: «взаимодействие двух противоположно направленных относительно однородных серий событий» (поток выбытий и поток прибытий); с формальной стороны – «зафиксированная в пространстве и времени серия миграционных событий» (фиксация осуществляется в момент регистрации мигрантов на новом и старом местах жительства); по существу – «совокупность собственно переселений». В более поздних изданиях его взгляды на сущность миграционного процесса изменений не претерпели: это – «происходящая в определенных пространственно-временных рамках серия миграционных событий». [28] Рыбаковский Л. Л. Миграция населения (Вопросы теории). М., 2003. С. 235.