Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. явилось важной вехой на пути становления регионального парламентаризма. Для законодательных органов субъектов Федерации характерны такие признаки парламентаризма, как: представительный характер состава; наличие определенного круга дел (законодательство, утверждение бюджета, контроль); парламентские формы, методы и стиль работы (прения, запросы, вопросы, парламентские слушания, вотумы доверия). [3] Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 24–29.

Вместе с тем такой обязательный признак парламента, как работа депутатов на постоянной, профессиональной основе в законодательном органе, характерен только для отдельных субъектов Российской Федерации, например 35 депутатов Московской городской Думы, 21 депутат Народного Собрания Республики Ингушетия. В большинстве субъектов Российской Федерации только одна часть депутатов работает в законодательном органе на постоянной основе, а другая совмещает эту работу с основной служебной или производственной деятельностью. Из 3726 депутатов парламентов всех субъектов Российской Федерации на постоянной основе работают 1012 депутатов. В республиках – 23,45 %, в краях – 31,17 %, в областях – 25,60 %, в городах федерального значения – 100 %, в Еврейской автономной области – 1 депутат из 15 (6,67 %), в автономных округах – 37,42 %. [4] Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 2001. Вып. 17. С. 6.

Совершенно прав С. А. Авакьян, который отмечает, что если только часть депутатов освобождается от основной работы, а остальные продолжают сочетать депутатские и производственные функции, имеет место не парламент в прямом понимании содержания этой научной категории, а только шаг на пути к подлинному парламентаризму. [5] Авакьян С. А . Указ. соч. С. 24–29. Руководствуясь этим критерием, можно сделать вывод, что в тех субъектах Российской Федерации, где все депутаты работают на профессиональной, постоянной основе, существует парламент в подлинном смысле этого понятия. В других субъектах Федерации, где только часть депутатов законодательных органов работает на профессиональной, постоянной основе, идет процесс становления парламента. Тем не менее представляется возможным все законодательные органы субъектов Российской Федерации условно назвать парламентами.

Изучение законодательства субъектов Российской Федерации позволяет считать ключевым при характеристике депутата парламента субъекта Российской Федерации использование научной категории «представитель». Для определения понятия «представитель», выяснения его содержания и определения места депутата в представительной системе субъекта Российской Федерации нужно определить круг лиц, участвующих в избрании депутата, а также лиц, интересы которых представляет депутат в парламенте и чьим представителем он является. Кроме того, для понимания сути отношений народного представительства важно уяснить объект представительства.

Исследование законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить две тенденции в регламентации круга лиц, участвующих в избрании депутатов парламентов субъектов Российской Федерации. Согласно первой – депутат законодательного органа государственной власти избирается народом (населением) субъекта Российской Федерации (Московская, Тюменская, Новосибирская, Челябинская области, город Санкт-Петербург). В соответствии со второй тенденцией депутат избирается гражданами Российской Федерации (Самарская, Саратовская, Оренбургская области).

Юридически более точным и верным является второе представление об источнике представительского статуса депутатов парламентов субъектов Российской Федерации. Не бывает депутатов, которые действительно были бы избраны всем народом (населением) субъекта Российской Федерации.

Во-первых, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. депутаты избираются не народом, не населением, а гражданами, проживающими на территории избирательного округа при мажоритарной избирательной системе или всего субъекта Российской Федерации при пропорциональной избирательной системе.

Во-вторых, даже учитывая, что согласно п. 16 ст. 35 названного Федерального закона «не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов», [6] Российская газета. 2002. 15 июня. в голосовании принимает участие не весь народ (население), а, как правило, незначительная его часть, обладающая политическими правами и использующая активное избирательное право.

С вопросом о круге лиц, участвующих в избрании конкретного депутата, связана проблема определения субъекта, чьи интересы представляет депутат в парламенте. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие особенности определения субъектов, чьим представителем считается депутат.

1) законы о статусе депутатов парламентов Саратовской области, города Санкт-Петербурга, называя депутата представителем, умалчивают, чьи же интересы он представляет;

2) соответствующий закон Тюменской области называет депутата «представителем области», а закон Московской области – «представителем соответствующей территории Московской области»;

3) депутат – представитель народа (Оренбургская область, Республики Татарстан, Ингушетия, Алтай);

4) депутат – представитель избирателей соответствующего избирательного округа (Алтайский край).

В науке конституционного права общепризнанно, что депутат может быть представителем тех, кто его избрал и наделил соответствующими полномочиями. Неодушевленная территория в виде «области» или «соответствующей территории Московской области» не может быть субъектом наделения кандидата в депутаты представительскими полномочиями в парламенте субъекта Российской Федерации. Следовательно, эту роль могут выполнять либо избиратели, либо народ (население) субъекта Российской Федерации.

Представляется, что существование в современном обществе различных классов и слоев, имеющих различные классовые интересы, не позволяет видеть в представителях этих классов и слоев представителей всего народа (населения) субъекта Российской Федерации. Еще К. Тахтарев в 1907 г. писал, что «члены парламента в огромном большинстве случаев являются прямыми ставленниками влиятельнейших политических партий. Политические партии, в особенности те, которые имеют под собой прочный фундамент, представляют собой не что иное, как политическую организацию людей определенного класса, которые сплотились для совместной защиты своих классовых интересов под знаменем соответствующей их интересам политической программы; и именно на почве этой программы происходят выборы кандидатов той или иной партии в члены парламента. Как может кандидат, выставленный партией и выбранный при посредстве ее политической организации, быть представителем всего народа? Его нельзя даже назвать настоящим представителем всего населения его округа, потому что он избран лишь той частью избирателей, которые считали защищаемые им классовые интересы своими собственными интересами и потому голосовали за него. Юридическая фикция, будто каждый член парламента есть представитель всего народа, противоречит не только фактически существующему представительству интересов, но и самому существованию парламентских фракций… Наконец, если бы каждый член парламента мог бы считаться представителем всего народа, выражать не свои классовые или партийные интересы, а интересы всего народа, то к чему было бы стремиться к введению пропорционального представительства?». [7] Тахтарев К . От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 32–33.