Елена Белоусова - Муниципальное право Российской Федерации

– финансово-экономическая основа местного самоуправления;

– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и некоторые другие положения.

Помимо региональных законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации действуют и иные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления. Среди них можно выделить законы о местном референдуме; о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов; о бюджетном регулировании; о муниципальной службе и ряд иных актов.

Другими видами правовых актов субъектов РФ (после законов), составляющих правовую основу местного самоуправления, являются постановления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъектов, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе (например, Постановление Администрации Воронежской области от апреля 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта области в муниципальную собственность») и другие акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

3. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Важнейшим из них является устав муниципального образования. В пределах территории местного самоуправления он является главным учредительным документом, обладающим среди других местных правовых актов высшей юридической силой, что позволяет иногда называть его «миниконституцией» [5] См.: Барабашев Г. В . О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5. С. 126. . Он разрабатывается самим муниципальным образованием и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно, т. е. на местных референдумах или собраниях (сходах) жителей. Такой порядок принятия уставов муниципальных образований четко определен в ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступающий в силу в полном объеме с 2006 г., предусматривает несколько иной порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним устав должен приниматься квалифицированным большинством (2/3) депутатов представительного органа местного самоуправления (референдум не предусматривается), а в поселениях с численностью менее 100 избирателей – на сходах жителей.

В настоящее время практика разработки и принятия уставов свидетельствует о том, что обычно в крупных населенных пунктах, таких как города и районы, уставы принимаются выборными представительными органами. Что касается небольших поселений, то, как правило, там уставы принимаются непосредственно жителями на референдумах, реже – на сходах граждан. Многие государствоведы считают предпочтительным принятие устава представительным органом. Во-первых, проведение местных референдумов связано с немалыми финансовыми затратами, которые местный бюджет зачастую не в состоянии выдержать. Во-вторых, устав муниципального образования закрепляет такие наиважнейшие аспекты организации местного самоуправления, как система и структура муниципальных органов, их компетенция, источники доходов местного бюджета и т. д. Вряд ли жители муниципального образования, не имеющие специальной подготовки, могут правильно и адекватно разобраться в таких достаточно сложных вопросах. В этом случае принятие устава сводится к формальной акции [6] Выдрин И . Муниципальные ристалища //Российская Федерация. 1996. № 6. С. 17; Васильев В. И . Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 31–32. .

Устав муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» подлежит обязательной государственной регистрации. По действующему законодательству порядок регистрации и регистрирующие органы определяются законодательством субъектов Федерации. В большинстве субъектов РФ муниципальные уставы регистрируются органами юстиции субъекта, а иногда и администрацией субъекта РФ. В отдельных субъектах Федерации, например в Санкт-Петербурге, регистрация уставов муниципальных округов возложена на Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Новый закон «Об общих принципах…» четко установил, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации только в органах юстиции. Регистрирующий орган может отказать в регистрации устава в том случае, если его отдельные положения противоречат Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству или нарушен порядок принятия устава. В этом случае в устав необходимо внести определенные изменения для приведения его в соответствие с требованиями законодательства. При этом если устав был принят на референдуме, то для внесения поправок необходимо провести повторный референдум. Однако на практике повторные референдумы по внесению изменений в устав часто не проводились, а поправки вносились органами местного самоуправления, что являлось грубейшим нарушением законодательства [7] Васильев В. И . Уставы муниципальных образований. Новое в местном самоуправлении // Там же. С. 27–32. . В связи с этим, учитывая вероятность отказа в регистрации и необходимости в этом случае внесения исправлений в устав, получила распространение такая практика: на референдум стали выносить только основные направления устава (его концепцию), а затем дорабатывать и принимать его выборным органом либо направлять проект устава на предварительную правовую экспертизу в органы юстиции субъекта РФ и при положительном заключении выносить на референдум.

В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах…» устав муниципального образования вступает в силу после его опубликования (обнародования). Однако, если в регистрации устава было отказано, а устав опубликован, возникала правовая коллизия. Первоначально этот вопрос был решен в определении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г., в котором указывалось, что регистрация является обязательным условием вступления в силу устава муниципального образования [8] Бурмистров А. С . Уставные вопросы муниципальных образований // Право и жизнь. 2001. № 35. С. 146. .

Новый Федеральный закон 2003 г., учитывая негативный опыт, более детально урегулировал порядок разработки, принятия и вступления в силу устава и устранил саму возможность возникновения подобных коллизий. Во-первых, как уже было сказано, референдум по вопросам принятия уставов не предусмотрен. Во-вторых, в п. 8 ст. 44 Закона четко указано, что устав подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования.