Денис Шевчук - Страховые споры

О существующих проблемах в данной сфере экономики говорится в постановлении Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1139 “Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998–2000 годах”. Так, весь объем страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей перечень ста крупнейших страховых компаний мира. Отмечается, что финансовые возможности национальных страховых компаний по покрытию крупных убытков остаются низкими. Лишь около четверти страховщиков имеют уставные капиталы в размере более 1 млн. рублей.

Среди недостатков указывается на участившиеся факты неплатежеспособности страховых компаний, которые подрывают доверие к другим страховщикам и дискредитируют национальное страхование в целом. На этом фоне вновь проявляется опасная тенденция к монополизации секторов страхового рынка, в основном порождаемая разделом страхового рынка в интересах отдельных ведомств, финансово-промышленных групп или территорий в рамках отраслевых и региональных программ страхования.

В указанном постановлении обращается внимание на отсутствие разнообразия страховых услуг на российском рынке; отдельные компании предлагают страхователям вместо страховых услуг псевдостраховые финансовые схемы, позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство, уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды.

Имеются и другие пробелы, а также серьезные трудности в организации и деятельности страховых организаций, особенно в регионах России (например, низкая обеспеченность профессионально подготовленными кадрами; отсутствие надлежащих мер стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию возможностей страхования для защиты своих имущественных интересов, а также надежного механизма государственного контроля выполнения страховыми организациями принятых обязательств и др.).

Неразвитость страхового рынка в России можно в какой-то мере связать и с несовершенством страхового законодательства, характеризующегося громоздкостью и бессистемностью построения. Соответствующая работа по его упорядочению ведется с явным запозданием.

Страховое законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области страховой деятельности. Одноотраслевое регулирование не способно обеспечить надлежащую регламентацию указанных взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений.

Страховое законодательство образует единую систему нормативных правовых актов различной юридической силы. В отличие, например, от гражданского законодательства (равно как и бюджетного, налогового, семейного), в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы (п. 2 ст. 3 ГК РФ), “страховое законодательство” – это более широкое по своему составу понятие. Оно включает прежде всего федеральные законы. И это понятно, поскольку становление и развитие страхового дела в СССР долгое время происходило в рамках государственной монополии и централизованного руководства этой отраслью народного хозяйства.

В современной России разграничение нормотворческой компетенции получило отражение в Конституции РФ 1993 г. В силу ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, кредитного, таможенного регулирования; уголовного, уголовно-процессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; правового регулирования интеллектуальной собственности. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, получили закрепление в ст. 72 Конституции РФ. Это, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ).

Таким образом, правовую основу страхового законодательства образуют не только федеральные законы, но и другие акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты). В то же время нельзя не видеть, что с точки зрения Основного Закона в состав страхового законодательства могут входить и акты субъектов РФ в пределах их компетенции.

Исходя из комплексного характера страхового законодательства, нельзя ограничивать его состав лишь федеральными законами. В состав страхового законодательства также входят подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Указанные акты образуют федеральный уровень регулирования страховой деятельности, основанный на централизации управления экономикой.

Как известно развитие российского законодательства строится, как правило, по отраслям. В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Классификатор, вычленяет гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства. Вместе с тем Классификатор использует иные, не собственно юридические критерии – например, отрасль экономики (законодательство о промышленности, законодательство о строительстве и т. д.).

В Классификаторе правовые акты, посвященные страхованию, помещены в разделе о гражданском законодательстве (030.000.000). Однако здесь речь идет о договоре страхования (подраздел 030.120.160), а также о международном страховании (подраздел 030.150.150). Значительную часть вопросов, связанных со страхованием, можно обнаружить в следующих разделах Классификатора: 080.000.000 “Финансы”, 140.000.000 “Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм”. К их числу относятся: общее понятие страховой деятельности, органы, осуществляющие страховую деятельность, обязательное страхование, надзор за страховой деятельностью.

Такая ситуация с разной “юридической пропиской” в Классификаторе нормативных актов, посвященных регулированию страховой деятельности, объяснима двумя причинами.

Во-первых, Классификатор разработан и издан в целях унификации банка данных правовых актов, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами власти федерального, регионального и местного уровней. Поэтому при его разработке не преследовалась цель формирования состава отраслей российского законодательства. Напротив, разработчики продемонстрировали прикладной характер Классификатора.