Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Правда, основная часть земельно-учетных норм была направлена на более полное выявление и фиксацию так называемых облагаемых земель, с которых до 1993 г. полагались обязательные поставки в пользу государства. Задача же учета прочных земельных улучшений, равно как и ухудшения земли, была на заднем плане; официально она не была даже четко поставлена. В результате эта задача оказалась на «периферии» законодательства, регулирующего земельные отношения.

При возрастающих объемах мелиоративных работ, выполняемых за государственный счет, землеустроительные органы не справились с учетом земельных мелиорации [53] Марков П. В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963. См. также: Шейнин Л. Б. Государственный надзор за орошаемыми и осушаемыми землями. // Гидротехника и мелиорация. 1991. № 5. С. 20–22. . Особенно сильно эта тенденция проявилась в период существования союзно-республиканского Министерства мелиорации и водного хозяйства (1964–1990), когда землеустроительные органы, состоящие при МСХ СССР, фактически передоверили учет мелиорации Минводхозу СССР и его органам на местах. Однако и в этом ведомстве учет был далеко не достаточным. Так, он относился в основном только к водным мелиорациям – осушению и орошению. При этом объектами учета становились главным образом создававшиеся сооружения. Велся этот учет регулярно только в зонах, обслуживаемых государственными управлениями оросительных и осушительных систем. Самый же главный недостаток заключался в том, что «не было видно», ради чего ведется этот учет. Ведь он не предоставлял никаких дополнительных прав и не налагал дополнительных обязанностей на те колхозы и совхозы, чьи земли подвергались мелиорации – как за государственный, так и за их собственный счет. Соответственно, без каких-либо легальных последствий обходилось ухудшение колхозных и совхозных земель (если оно выявлялось).

Кроме того, раздвоение государственного земельного учета между двумя ведомствами приводило к тому, что ни одно из них не отвечало за него в полной мере.

Некоторые законодательные акты о земле последних лет упоминают о мониторинге земель и о земельном кадастре (упоминавшийся Закон «О мелиорации земель»). В принципе, учет улучшений и ухудшений земель можно было бы осуществлять в рамках правил, регулирующих эти формы государственного управления землей. Но поскольку прямых предписаний на этот счет Закон не содержит (а тем более не указывает, «что делать» с выявленными изменениями), такие возможности остаются пока не использованными.

Правда, Закон РФ «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. частично восполняет этот пробел. Статья 19 этого Закона упоминает о необходимости «учета мелиорированных земель», но не называет ни органа, который должен им заниматься, ни порядка учета, ни вытекающих из него юридических последствий. Кроме того, сама ст. 19 (как и ряд других статей того же Закона) «нацелена» прежде всего на водные мелиорации, что явно суживает понятие мелиорации. О выявлении же и учете признаков ухудшения земель и о юридических последствиях такого выявления этот Закон (впрочем, как и другие) вообще умалчивает.

За чей счет и когда производились мелиоративные и защитные работы, насколько они оказались успешными, кто разрабатывал и утверждал проект, кто его внедрял, во что он обошелся – ответов на эти вопросы в госземучете обычно не было. Более того, фиксируя цифры мелиорированных площадей, землеустроительная служба не всегда отмечала на картах и на планах их точного положения. Иными словами, проведенные мелиорации не всегда оказывались «привязанными» к местности. Сами же землепользователи, крупные и мелкие, нередко не заносили в формы внутрихозяйственного земельного учета даже те данные, которые фиксировала государственная служба землеустройства. Справедливо будет заметить, что никакой закон и не требовал этого [54] В нынешних условиях (2005 г.) сложилось еще худшее положение, ибо землеустроительная служба, включенная в Службу кадастра недвижимости, «растеряла» даже те функции по земле, которые она выполняла ранее. .

Землеустроительная служба не фиксировала ряд изменений с землей, если они не были документально оформлены, в том числе изменений, ведущих к улучшению, а равно к ухудшению продуктивных земель. Из-за этого «мимо нее» проходило немало улучшений, выполненных владельцами земли без утвержденных проектов. В еще большей степени это относилось к процессам ухудшения земель. Нельзя признать случайным, что Закон РСФСР «О плате за землю» (октябрь 1991 г.) о мелиорациях земли практически даже не упоминает. Налоговые платежи накладываются так, как если бы деятельность человека не способна воздействовать на землю ни в лучшую, ни в худшую сторону. Ни один закон так и не признал мелиорации, а равно удостоверенное ухудшение земли юридическим фактом, т. е. событием, с которым связаны определенные юридические последствия. Таковы же были и традиции землеустроительной службы.

Несерьезное отношение к регистрации перемен, происходящих с продуктивными землями, не могло остаться экономически безнаказанным. Имело оно и политические последствия. Известные факты деградации сельскохозяйственных земель (несмотря на огромные средства, которые государства, да и сами хозяйства вкладывали в защиту земель и в земельные улучшения) оказались «убедительными» для общества. Во многом именно они повлияли на резкий поворот в земельной политике, который произошел в начале 1990-х годов и который известен как приватизация сельскохозяйственных земель.

Государственная земельная служба в целом не справилась с задачей скрупулезного учета заслуг и упущений владельцев земли. Понятно, что это вина не одних только профессионалов, но и проводившейся государством в течение долгих лет порочной земельной политики, которая не позволяла различать добросовестных и нерадивых владельцев земли, не способствовала поощрению первых и наложению взысканий на вторых.

В последнее десятилетие формы государственного земельного учета были «поглощены» формами Государственного земельного кадастра, который содержит более подробные данные о земле, чем их фиксировали прежние документы учета. Тем не менее кадастровые формы и правила не предусматривают специального порядка для выявления тех достоинств и недостатков земель, которые возникли благодаря или под влиянием деятельности владельца земли.

Нельзя пройти также мимо того факта, что детальное регулирование земельно-кадастровых работ осуществляется почти исключительно ведомственными актами. Иными словами, статус земельно-кадастровых процедур оказывается приниженным. По опыту других стран известно, что кадастровые правила заслуживают обсуждения и утверждения на уровне закона. Помимо снижения авторитета этих правил ведомственная разработка делает их практически закрытыми для общественности.