Виктор Аракчеев - Пенсионное право России

Таким образом, длительная история существования и развития пенсионного законодательства свидетельствует, с одной стороны, о постоянной, то есть непреходящей государственной заинтересованности в урегулировании пенсионных отношений, а объем нормативно-правовой базы – с другой, о большем интересе государства в упорядочивании этих отношений по сравнению с иными социально-обеспечительными отношениями. Стало быть, постоянно повышенный интерес государства к вопросам пенсионного обеспечения привел к обособлению специальной группы нормативно-правовых актов, которая, хотя и не имеет в своем арсенале ни Основ, ни кодекса, является одним из важнейших свидетельств автономности пенсионного права как относительно самостоятельной общности юридических норм. Такому положению дел способствует также отсутствие какого-либо сводного нормативно-правового акта о социальном обеспечении, о необходимости и целесообразности принятия которого речь идет уже давно, но который, на наш взгляд, не может быть принят в силу причин, изложенных нами в другом исследовании [116] Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 42–48. . Наличие или отсутствие кодифицированного нормативного акта – это далеко не всегда тот индикатор, по которому с неизбежностью можно судить о структурной самостоятельности определенной общности юридических норм, тем более когда они отвечают требованиям устойчивости и автономности функционирования [117] Например, с принятием Земельного кодекса РФ земля и соответствующие общественные отношения стали полноценным объектом гражданского оборота, который, как известно, регламентируется нормами гражданского права. Следовательно, с принятием этого кодекса еще более обострилась дискуссия о существовании земельного права в качестве самостоятельной правовой отрасли. См. по этому вопросу, напр.: Болтанова Е. С. 1) Земельное право. Курс лекций. М., 2002. С. 3–25; 2) Договор купли-продажи недвижимости. Томск, 2002. С. 5–46. .

Пенсионное право располагает собственным юридическим инструментарием, не свойственным иным структурно-правовым образованиям в сфере социального обеспечения. Прежде всего, этот инструментарий по набору комплектующих его элементов значительно богаче и разнообразнее, чем у иных институтов права социального обеспечения. Объясняется это большим многообразием видов и подвидов пенсионного обеспечения, различными организационно-правовыми формами, в которых (через которые) оно осуществляется, политикой государства по отношению к уровню содержания различных категорий своих граждан, что в совокупности свидетельствует об отсутствии единого его подхода к регулированию пенсионных отношений. В результате один и тот же вид пенсий устанавливается на различных для граждан условиях, применительно к каждому из оснований в отдельности, под одно из условий или под их совокупность разрабатывается специальный правовой механизм, состоящий из различных элементов, что и приводит к разнообразию соответствующего юридического инструментария от простого до достаточно сложного. Например, для возникновения права на социальную пенсию субъекту, претендующему на ее назначение (установление), требуется лишь доказать факт достижения установленного пенсионного возраста. Для трудовых пенсий, как известно, кроме этого требуется наличие специального трудового или страхового стажа. В связи с этим законодательство устанавливает специальные правила исчисления стажа и представления доказательств его продолжительности, правила перевода трудового стажа в стаж страховой, особые правила определения страховой и накопительной частей пенсий, а их базовый размер устанавливается в твердой сумме, как и у пенсий социальных.

Не менее сложным является механизм правового регулирования государственного пенсионного обеспечения, так как этой группой пенсионных отношений охватывается специфический субъектный состав получателей пенсий, который формируется до вступления в пенсионные отношения. Это – государственные федеральные служащие, военнослужащие, лица, пострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф, лица, которые в силу закона признаются нетрудоспособными. Для пенсионного обеспечения граждан каждой из этих категорий предусматривается особый механизм, который, наряду с общим федеральным законом о пенсионном обеспечении, детализируется в специальных нормативных актах, что естественно приводит к увеличению элементов, составляющих соответствующий юридический инструментарий. Процесс пенсионирования весьма формализован, поэтому для всех видов пенсий, независимо от оснований их предоставления и организационно-правовых форм, в которых осуществляется обеспечение, предусмотрены определенные общие процедурные формы реализации права на пенсию: претендент на пенсию обязан обосновать (доказать) свои притязания в сроки, установленные законодательством, а орган обязан, в свою очередь, не позднее чем через 10 дней с момента поступления заявления решить вопрос о назначении пенсии или об отказе в ее назначении с указанием причин отказа и порядка его обжалования [118] «Правила обращения за пенсией, назначения пенсии, перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», утвержденные Постановлением Минтруда РФ и Пенсионного фонда РФ от 27 февраля 2002 г. // Российская газета. 2002. 5 июня. . В случае возникновения спора между органом по назначению пенсий и заинтересованным лицом на смену процедурной форме приходит форма процессуального урегулирования по правилам административного производства или судебного разбирательства. К этим правилам следует добавить еще достаточно сложные правила перерасчетов пенсий, располагающие собственным инструментарием в зависимости от оснований перерасчета, правила индексации пенсий, «перевода» одного вида в другой и многое другое. Все это вместе взятое, представляет собой достаточно сложный и разветвленный арсенал средств правового регулирования пенсионного обеспечения, каким по своему содержанию не располагают иные институты права социального обеспечения.

Таким образом, этот юридический инструментарий, хотя по ряду элементов, его образующих, и совпадает с приемами воздействия права на поведение участников социально-обеспечительных отношений в целом, обладает спецификой, не свойственной институтам соответствующей правовой отрасли. Эта специфика, собственно, уже охарактеризована и в концентрированном виде закрепляется в статусе лица, признаваемого пенсионером. Для признания того или иного гражданина пенсионером требуется больший и более сложный набор специфических правовых средств, и это естественно, по сравнению с тем комплектом средств, которые необходимы лицу для получения пособий, компенсаций, льгот, услуг как клиенту учреждений социального обслуживания. Кроме того, и это следует отметить особо, статус пенсионера влияет на формирование не только прав граждан на иные виды социального обеспечения, но и оказывает свое воздействие на конструкцию правового положения личности в иных сферах и областях правового регулирования, на что уже было обращено внимание. Следовательно, используемый пенсионным правом инструментарий ставит соответствующую общность правовых норм выше норм, группируемых в иные институты права социального обеспечения, и является еще одним аргументом в пользу признания первого подотраслью, а не рядовым институтом последнего.