Юрий Андреев - Ответственность государства за причинение вреда

Можно утверждать, что между властными полномочиями государственного органа и его гражданской правосубъектностью имеется постоянная диалектическая взаимосвязь, взаимообусловленность: государственный орган существует с определенным правовым статусом, властными полномочиями для того, чтобы выполнять возложенные на него публичные функции, в том числе связанные с осуществлением имущественных и неимущественных прав публичного образования на постоянной основе или в силу разового поручения. С другой стороны, для того чтобы выполнять гражданско-правовые действия в этом направлении, государственный орган должен иметь властные полномочия, компетенцию, предоставленные ему публичным образованием на основе нормативного правового акта.

Придание публично-правовым образованиям признаков юридического лица при их участии в гражданско-правовых отношениях подтверждает точку зрения ученых, отстаивающих позицию взаимного проникновения, взаимодействия норм публичного и частного права. В исследуемой ситуации нормы частного (гражданского) права, определяющие участие юридических лиц, проникают в отношения с участием публичных субъектов конституционного, административного права с целью цивилизованного участия последних в имущественном обороте. Использование таким образом достижений гражданского права в отношении публично-правовых образований свидетельствует о стремлении законодателя упрочить существующий правопорядок на пути к правовому государству.

А. А. Иванов вполне обоснованно отмечает, что в настоящее время практически все государственные органы, участвующие в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами, и главное при этом не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. [115] См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1999. С. 185.

Анализ современного законодательства показывает, что большая часть государственных органов, действующих от имени государства в имущественных (гражданско-правовых) отношениях, являются юридическими лицами в виде некоммерческих организаций – бюджетных и автономных учреждений. Большинство федеральных органов исполнительной власти и муниципальных органов действуют как юридические лица в виде учреждений (государственных и муниципальных). [116] Понятие «учреждение» впервые применил немецкий цивилист Штифтунг. Отсюда, видимо, учреждения стали называть немецким словом «Stiftung».

Так, согласно положениям о федеральных министерствах, службах и агентствах, названные органы признаны юридическими лицами. [117] См., например: п. 8 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации от 1 декабря 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации от 27 августа 2004 г.; п. 12 Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации от 10 сентября 2004 г.; Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691; Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 16 июня 2004 г. Администрация Президента РФ является юридическим лицом. [118] См.: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 4903 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395. Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации также являются юридическими лицами. [119] См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2010 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 15.01.2011 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167. Субъекты Российской Федерации называют свои органы-учреждения юридическими лицами. [120] Подробнее см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 68–69.

В ст. 41 («Органы местного самоуправления как юридические лица») Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [121] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. подчеркнуто, что «от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организации данного вида положений закона и в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. „О некоммерческих организациях“ применительно к учреждениям».

Еще в 1981 г., ссылаясь на ст. 24, 94–97 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., М. И. Брагинский отмечал, что «вместо одного субъекта – Советского социалистического государства – в гражданском праве выступает множество экономически самостоятельных государственных предприятий, учреждений и организаций», что государство передает в оперативное управление государственных юридических лиц – предприятий, учреждений и организаций основную массу принадлежащего ему на праве собственности имущества, а по поводу управления нераспределенной части общегосударственного имущества (фонда) в гражданские правоотношения вступают отдельные правосубъектные звенья государства, представляющие собой особые субъекты гражданского права, которые не укладываются в рамки конструкции юридического лица. [122] См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 22.

Ученый писал, что правовой режим, связанный с управлением нераспределенным между государственными юридическими лицами имуществом, носит исключительный характер и не совпадает во многом с правовым режимом обычных субъектов гражданского права – юридических лиц или граждан. Участвуя непосредственно в имущественном обороте, государство как политический суверен приобретает для себя ряд специфических прав и реализует принадлежащее ему право собственности. [123] См.: Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 22.