Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

В отечественной и зарубежной литературе выделяют и другие аспекты контроля. Контроль считают средством решения поставленных задач, чертой стиля деятельности, принципом руководства и др.

Анализ литературных источников может быть продолжен. Однако отмеченное уже позволяет получить достаточно полное представление о выработанных наукой воззрениях на сущность контроля. Вместе с тем целый ряд вопросов, относящихся к содержанию контроля как элементу управления вообще и особенно управления в органах, осуществляющих контрольные и надзорные функции, его связям с другими управленческими подсистемами, еще не получил достаточного освещения. В этой связи представляется чрезвычайно важным и актуальным с точки зрения современного этапа разработки теории контроля разграничивать различные уровни самой теории контроля. В частности, видимо, нужно разграничивать контроль как общесоциальное явление, контроль как категорию исторически определенного способа производства, контроль в различных сферах общественной жизни. Далее следует выделить специфические черты контроля, связанные с особенностями субъекта, осуществляющего этот контроль (внутриведомственный, ведомственный, надведомственный) и надзорные функции.

Функциональное назначение контроля, специфика задач, стоящих перед различными органами, определяет множественность видов его осуществления. Виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического, развития государства, а также от юридических традиций последнего.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий и взаимоотношений субъекта контроля с подконтрольным объектом, стадии управления, на которых проводится контроль, юридические послед ствия контроля и др. Классифицировать виды контроля можно по различным основаниям, исходя из целей классификации, из того, какие свойства рассматриваемого явления в данный момент представляют наибольший интерес.

Обычно различают два основных вида социального контроля: общественный и государственный, в каждом из которых выделяют разновидности.

Е. В. Шорина отмечала, что в СССР и других социалистических странах имелось четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления: государство, общественные организации, трудовые коллективы, граждане. В зависимости от того, о каком из субъектов идет речь, она выделяла государственный контроль, контроль общественных организаций, трудовых коллективов и контроль, осуществляемый гражданином непосредственно, независимо от того, является ли он членом какой-либо общественной организации [35] См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. С. 43. .

Другие авторы считали, что в СССР существовал партийный контроль, государственный контроль, система органов народного контроля (государственно-общественный контроль) и иные (кроме партийного) виды общественного контроля: контроль профсоюзных, кооперативных, комсомольских и других общественных организаций, а также контроль, осуществляемый гражданами непосредственно [36] Государственный и общественный контроль в СССР/ под ред. Туровцева В. И. М., 1970. С. 24. .

С. Н. Иконников полагал, что советская система контроля включала в себя следующие основные виды: партийный контроль, государственный контроль, осуществляемый от имени государства с использованием государственных полномочий, контроль, осуществляемый органами народного контроля, сочетающий государственный и общественный контроль, т. е. контроль общественных организаций, контрольные полномочия которых не носили, как правило, властного характера [37] См.: Иконников С. Н. Народный контроль в СССР 1966–1970. М., 1978. С. 7. .

Следует отметить, что внутри сложного видового понятия «государственный контроль» различался контроль Советов народных депутатов, контроль органов государственного управления, их руководителей и иных должностных лиц, прокурорский надзор, судебный контроль. В общественном контроле также выделялось множество проявлений: контроль общественных организаций, трудовых коллективов, контроль, осуществляемый отдельными гражданами, и др. При этом партийный контроль обычно выделялся из контроля иных общественных организаций в самостоятельный вид контроля [38] См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. С. 43–45. .

Р. А. Сафаров предлагал в качестве самостоятельного субъекта общественного контроля выделить институт общественного мнения. Исходя из того, что в системе советского контроля существовал специфический его вид, «контроль общественного мнения», он полагал, что это – самостоятельный субъект контроля, существующий наряду с непосредственным контролем граждан и контролем общественных организаций.

Ряд авторов, отмечая, что на практике для государственного и общественного контроля характерны тесная взаимосвязь и взаимодействие, предложили выделить особый вид социального контроля – государственно-общественного, сочетающего в себе как государственные, так и общественные начала [39] См.: Макаров Б. М. Народный контроль: органы и правовые формы деятельности. М., 1975. С. 36; Туровцев В. И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974. С. 16. . При этом в качестве примера государственно-общественного контроля в литературе обычно приводится деятельность, осуществлявшаяся органами народного контроля. Некоторые авторы фактически отождествляли государственно-общественный и народный контроль, выделяя последний в самостоятельный вид социального контроля наряду с государственным и общественным [40] См.: Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. Киев, 1980. С. 34. .

С точки зрения предмета контроля, т. е. круга проверяемых вопросов, контроль можно подразделить на общий (ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом) и специальный (проводится в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций) [41] См.: Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 7. .

При осуществлении общего контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным актам, а также своевременность и качество исполнения решений государственных органов.

Специальный (функциональный) контроль. Контролируется одна из сторон деятельности подконтрольного объекта. К специальным видам контроля относятся: финансовый контроль, контроль за состоянием окружающей природной среды, производственно-технический контроль (за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации, за производством расщепляющихся материалов и безопасностью на атомных электростан циях и др.), валютно-экспортный контроль, контроль за использованием государственной собственности, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (включая деятельность отраслей естественных монополий) и др. К основным видам специального контроля, имеющим особую значимость на современном этапе становления в России рыночной экономики, относятся: контроль за расходованием государственных средств и использованием государственного имущества; контроль за уплатой налогов; контроль за приватизацией госсобственности; валютно-экспортный контроль; контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; контроль за состоянием окружающей природной среды и использованием природных ресурсов стратегического значения; контроль за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации; контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны; контроль за соблюдением качества и безопасности товаров (продукции), норм и правил торговли (услуг); таможенный контроль [42] См.: Кригер В. И. Система органов государственного контроля: пособие для прокуроров. М., 1997; Состояние законности в экономической и социальной сферах. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1997. № 158. .