Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налоговой и бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.

Исходя из этого система должна соответствовать следующим основным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах, для чего необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений должна обеспечить утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи должна позволить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создавать стимулы для увеличения собственных доходов;

8) необходимо установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

В среднесрочной перспективе Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее именуется ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999–2001 гг. методики распределения средств ФФПР будут закреплены в бюджетном законодательстве, одновременно будут созданы механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении этих средств. При этом будет продолжена работа по повышению объективности и прозрачности расчетов на основе отчетных данных Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами Российской Федерации, ведущих к усилению субъективизма и нарушению равноправия субъектов Российской Федерации). При распределении средств ФФПР будут учитываться факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе средств фонда не будут отдельно выделяться целевые средства на поставку продукции в данные районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.

Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, независимо от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) должен быть создан для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития должны быть: целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации; соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства по организации инвестиционного процесса.