Роман Куличев - Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд

– особенностями правового положения сторон государственного контракта: государственный орган и частное лицо изначально находятся в неравном правовом положении, в связи с чем и необходимо особое законодательное регулирование;

– особым правовым регулированием правоотношений, сочетающим в себе как нормы публичного, так и нормы частного права.

Автор разделяет позицию И.В. Балтутите, дополнившую мнение М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, о том, что термин «государственный контракт» включает в себя создание особого правового режима для достаточно четко обозначенной области отношений, связанной с удовлетворением общих для государства потребностей [8] Балтутите И.В. Гражданско-правовое регулирование заключения контрактов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. … к.ю.н. – Волгоград, 2012. – С. 33. .

Следует отметить, что Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) в редакции от 2 июля 2013 г. допускалась возможность заключения договора с подрядчиком в устной форме на сумму, не превышающую 100 тыс. рублей. Однако данное положение, несмотря на его практическое удобство, противоречило пункту 1 статьи 161 ГК РФ, устанавливающему, что сделки юридических лиц между собой и с гражданами должны совершаться в простой письменной форме, за исключением сделок, требующих нотариального удостоверения, и было в дальнейшем исключено Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] Российская газета. 2013. № 295. .

Вторым признаком подрядных работ для государственных нужд является их целевое назначение – обеспечение государственных потребностей.

Закон о контрактной системе, пришедший на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), хотя и использует термин «государственные нужды», не дает его определения, тогда как он является ключевым в рассматриваемом вопросе [10] Закон о размещении заказов в части 1 статьи 3 давал понятие государственных нужд как потребностей Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребностей субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Предшественник Закона о размещении заказов – Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» содержал более общее понятие государственных нужд как потребностей Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования. . По мнению автора, данный факт является пробелом Закона о контрактной системе и может привести к правовым неопределенностям при определении сферы применения данного закона. Кроме того, отсутствие легального понятия государственных нужд может создать правовую возможность ухода недобросовестных заказчиков от установленных Законом о контрактной системе конкурентных процедур.

В связи с этим следует включить в статью 3 Закона о контрактной системе понятие «государственные и муниципальные нужды», которое по своему содержанию может принципиально не отличаться от понятия «государственные и муниципальные нужды», установленного Законом о размещении заказов.

Анализ положений Гражданского кодекса РФ о подрядных работах для государственных и муниципальных нужд, а также законодательства о контрактной системе и его предшественника (законодательства о размещении заказов) показывает, что подрядные работы для государственных нужд являются не только способом обеспечения государственных потребностей, но и частноправовым способом реализации функции государственного управления.

Ученые разделяют понятия «функции государства» и «функции государственного управления» [11] См., например, Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебно-методический комплекс. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – С. 285. . А.В. Мелехин под функциями государства понимает основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение [12] Мелехин А.В. Теория государства и права. – М.: Марке ДС, 2007. – С. 97. . Данное понятие можно назвать классическим, так как его в той или иной интерпретации придерживаются и другие ученые в области исследования государства и права [13] См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. – М.: Новый Юрист, 1998. – С. 167; Малько А.В. Теория государства и права. – М.: Юристъ, 2004. – С. 46; Охотский Е.В. Указ. соч. – С. 275. . В рамках реализации функций государства осуществляется функция государственного управления (исполнительно-распорядительская деятельность).

Осуществление государственных функций порождает государственные нужды, обеспечение которых осуществляется государственными органами в установленном законодательством порядке. Одной из потребностей при реализации государственных функций является потребность в подрядных работах.

Может возникнуть мнение, что сами по себе подрядные работы для государственных нужд без соответствующего правового оформления – заключенного государственного контракта – способом реализации функции государственного управления не являются. Данный вопрос является дискуссионным. В словаре русского языка [14] Ожегов С.И. Указ. соч. – С. 598. «реализация» определяется как осуществление, исполнение, то есть получение результата.

Таким образом, реализация той или иной функции должна заканчиваться определенным результатом. В противном случае речь идет не о реализации, а только о наличии функции. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд сам по себе реализацией функции являться не может. Он является только составляющим этапом ее реализации, в процесс которой входит определение подрядчика и непосредственно исполнение контракта. При этом следует учитывать случаи выполнения подрядных работ для государственных нужд без заключения государственного контракта в установленном порядке. Несмотря на то, что данные факты являются нарушением законодательства о контрактной системе, функция государственного управления реализуется: подрядчик определен; работа, необходимая для исполнения функций органов государственной власти выполнена; получен результат. Кроме того, заключение государственного контракта не означает его надлежащее выполнение или выполнение вообще.