Сурен Авакьян - Конституционный лексикон. Государственно-правовой терминологический словарь

Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример создания так называемых административно-территориальных единиц с особым статусом – на территориях бывших автономных округов. До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. При объединении соответственно области, края и автономных округов в новый субъект Российской Федерации округ сохраняется как территориальная единица, но из ее названия исключается слово «автономный». Особенности административно-территориальной единицы с особым статусом – округа пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта (т. е. избрание депутатов от данной территории), возможность специального органа исполнительной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа.

Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. В принципе это не административно-территориальные единицы, а территории, требующие к себе повышенного внимания. Например, по Уставу Санкт-Петербурга это зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, и др. (см. также Территории со специальным статусом).

В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориальные образования (ЗАТО). Закон РФ от 14 июля 1992 г. (с изменениями и дополнениями) «О закрытом административно-территориальном образовании» им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (см. – закрытое административно-территориальное образование).

См. также – Административно-территориальное устройство.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ– см. А дминистративно-территориальное устройство.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО– деление территории государства на части – административно-территориальные единицы (см.), в рамках которых осуществляется управление государственными делами или (и) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или (и) органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие «административно-территориальное деление».

Поскольку Россия – федеративное государство и делится на части – субъекты РФ, по отношению к федеративному государству в целом надо использовать понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов Федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».

Категория «административно-территориальное устройство» существует давно. Одна часть понятия – «территориальное устройство» – носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы. Другая часть понятия – «административное устройство» – при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации и осуществлять государственное управление (общее, полицейское и т. д.).

Прошло время, в рамках территориальных единиц стали создавать избираемые населением представительные органы власти, использовать институты непосредственной демократии – местные референдумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т. п. Более того, с распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т. е. негосударственных, органов. Но понятие «административно-территориальное устройство» так и сохранилось в своем давнем словосочетании. Используя его сегодня, надо иметь в виду, что административно-территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления.

Понятием «административно-территориальное устройство» охватываются следующие вопросы: система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц; установление и изменение границ территориальных единиц; установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.

Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Федерации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Конституция РФ 1993 г. не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возьмет на себя установление общих основ административно-территориального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации, согласно ст. 71 Конституции, относится «федеративное устройство и территория Российской Федерации». А каждая территориальная единица – это часть территории субъекта РФ, но, в конце концов, и часть территории всего российского государства.

Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.

Названный Указ от 17 августа 1982 г. формально является действующим. Он предусмотрел такие виды административно-территориальных единиц: