Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

• коррупцию аппарата публичной власти;

• коррупцию в частной сфере (учреждения, организации, предприятия и т. п.).

В первом случае коррупция выражается в разрушении, деградации государственной и муниципальной власти, порядка управления, происходит «приватизация» власти. В частной сфере коррупция также угрожает публичным интересам, но уже опосредованно: в данном случае непосредственным объектом коррупции является порядок управления конкретной организации, однако если данная организация, например, оказывает публичные услуги, то коррупционные правонарушения могут затрагивать интересы неопределенного круга лиц – получателей данных услуг. Это наиболее очевидно, когда речь идет о государственных учреждениях, предприятиях, организациях. Например, предоставление преимуществ корруптеру (при поступлении в учебное заведение, при направлении в лечебное учреждение и т. п.) неизбежно влечет ущемление прав и законных интересов иных лиц, что в конечном итоге означает неспособность публичной власти обеспечить взятые на себя обязательства.

Сложнее обстоит дело с негосударственными коммерческими организациями. Коррупционные правонарушения должностных лиц такой организации причиняют вред преимущественно частным интересам собственника ее имущества (владельцу, учредителю). Однако если такая организация оказывает публичные услуги, то данные правонарушения также могут затрагивать права и интересы третьих лиц, которые являются потребителями данных услуг. Неслучайно, как мы видели выше, международно-правовые нормы в качестве субъекта коррупции выделяют не только должностных лиц государственных и муниципальных органов, но и лиц, предоставляющих какую-либо публичную услугу.

Между тем если говорить об установленных законом механизмах противодействия коррупции, то придется признать, что практически все они ориентированы на предотвращение коррупционных нарушений в системе государственной и муниципальной службы. На наш взгляд, сегодня есть необходимость распространения ряда мер (в том числе некоторых запретов и ограничений) в отношении государственных учреждений, предприятий и организаций. Неслучайно в некоторых зарубежных странах служащие государственных учреждений (например, учителя) признаются государственными служащими. В Российской Федерации врачи, учителя, преподаватели вузов и другие могут быть субъектом наиболее распространенного коррупционного преступления – взятки. В отношении негосударственных организаций проводить такие аналогии нельзя, поскольку установление антикоррупционных мер, подобных тем, что предусмотрены в Федеральном законе «О противодействии коррупции», будет означать значительное вмешательство государства в управление организацией. Однако вполне возможно и допустимо введение государственных стандартов качества оказания публичных услуг, внешнего аудита, возложение ответственности на юридическое лицо в связи с обнаружением коррупционных проявлений и т. п. Данные меры могут стимулировать частные организации к выработке собственного комплекса мер противодействия коррупции. А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную 63. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует.

Данная классификация безусловно имеет под собой социологические основания, однако с точки зрения юридической науки в плане разработки и законодательного закрепления административно-правовых механизмов противодействия коррупции ее значение невелико. «Социально-легитимная» коррупция с точки зрения закона не становится непротивоправным деянием: даже если в глазах общественного мнения какие-то формы коррупционного поведения являются допустимыми или даже желательными, то с государственно-правовой позиции они являются неприемлемыми, поскольку деформируют установленный порядок осуществления публичной власти и государственного управления.

Как нам представляется, любая коррупция с позиции юриспруденции несет в себе признак общественной опасности, однако в зависимости от степени формальной определенности тех или иных ее проявлений ее действительно можно подразделить на черную и серую. Черная коррупция отличается большой степенью определенности и выражается в совершении прямо предусмотренных законом коррупционных правонарушений (взятки, коммерческого подкупа, злоупотреблении полномочиями и т. п.). Данный вид коррупции, как правило, криминализован и предполагает применение уголовной или административной ответственности.

Серая коррупция может выражаться в формально не противозаконных действиях (протекционизме, кумовстве, лоббизме и т. п.), но, по существу, также оказывающих деструктивное воздействие на аппарат публичной власти. Здесь нет четкого состава правонарушения, поэтому акцент в противодействии такой коррупции смещается с ответственности за совершение коррупционных правонарушений к мерам превентивного характера. Например, механизм урегулирования конфликта интересов, направленный на противодействие возможности коррупционного поведения, является средством предотвращения серой коррупции.

Если в сфере черной коррупции ответственность наступает непосредственно за совершение коррупционного правонарушения (коррупционное правонарушение – ответственность), то противодействие серой коррупции требует введения промежуточного звена – антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов, нарушение которых влечет применение мер юридической ответственности, как правило, дисциплинарной (нарушение антикоррупционной обязанности – ответственность). Например, такой обязанностью является обязанность информировать представителя нанимателя о ситуации, которая может привести к конфликту интересов.

Подводя некоторый итог проведенному исследованию отметим, что те или иные юридические дефиниции в методологическом плане могут иметь двоякую функциональную роль: с одной стороны, они могут выступать критерием классификации, с другой – средством квалификации. В первом случае речь идет об отнесении тех или иных правовых явлений к определенному виду или классу (например, объединение ряда составов в класс преступления против собственности). Во втором – на основе соответствующей дефиниции происходит определение юридической природы конкретного фактического обстоятельства. Иными словами, в этом случае правоприменитель «измеряет действия и поступки людей с помощью норм права» 64, «определяет некий факт действительности в качестве правового явления, с которым субъекту права следует обходиться соответственно его природе» 65.