Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

С этой позиции основное возражение против легального определения коррупции в законе связано с тем, что коррупция как социальное явление не сводится к различным видам коррупционных правонарушений, которые выступают в качестве ее частных проявлений. Определение коррупции путем перечисления различных противоправных деяний, имеющих коррупционный характер, бессмысленно с методологической точки зрения, так как понятие коррупции в данном случае сводится к критерию классификации уже имеющихся уголовных и административных составов в качестве коррупционных. В данном случае этот термин не имеет значения в качестве квалифицирующего признака. Кроме того, это невозможно по объективным причинам, поскольку динамичное развитие социальных отношений порождает все новые формы коррупции.

Однако обобщенное понятие коррупции в виде абстрактной формулы, на наш взгляд, также не может использоваться для квалификации того или иного деяния как коррупционного правонарушения. Отдельные проявления коррупции не всегда имеют характер противоправного поведения (например, политический, клановый и т. п. патронаж). Помимо того, коррупция представляет собой социальное явление (с чем согласны большинство исследователей) и по своей сущности не может рассматриваться в качестве отдельного поведенческого акта. Получение взятки, коммерческий подкуп и т. п. являются деянием коррупционного характера, но не коррупцией. В этой связи мы полагаем методологически необходимым разработать понятие коррупционного правонарушения наряду с общей характеристикой коррупции как социального явления.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что природа коррупции заключается в деформации, разрушении государственного аппарата и гражданского общества, которые делают возможным распространение коррупционных преступлений и правонарушений. Если согласиться с образным пониманием коррупции как социальной болезни, то конкретные коррупционные проявления являются симптомами этой болезни. Очевидно, что и лечить в данном случае нужно саму болезнь, а не отдельные ее симптомы. Методологическое значение понятия коррупции должно заключаться в квалификации системы социальных связей в качестве коррупционной или коррупциогенной и в разработке механизма противодействия распространению данного социального явления.

Точно так же и возможные классификации коррупции должны выстраиваться с учетом данной цели, а не в зависимости от конкретных деяний, являющихся проявлением коррупции. Например, выше мы уже писали о необходимости классификации коррупции по сфере ее проявления, поскольку сегодня меры противодействия коррупции активно разрабатываются исключительно в сфере коррупции власти, в государственном аппарате и органах местного самоуправления. Между тем государственные предприятия, учреждения и организации не включены в эту систему. Безусловной спецификой должны отличаться и меры противодействия коррупции в негосударственной сфере.

Остро стоит проблема противодействия серой, некриминализованной коррупции. В данном случае, как мы отмечали, неприменима традиционная схема: коррупционное правонарушение (преступление) – юридическая ответственность. Поэтому необходимо вводить промежуточное звено – антикоррупционные обязанности (запреты, ограничения). Ответственность в таком случае будет наступать не за совершение коррупционного правонарушения, а за невыполнение антикоррупционной обязанности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости легального определения и закрепления на законодательном уровне понятия и состава коррупционного правонарушения.

В первом параграфе данной работы мы уже отмечали, что определение коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ дается через признаки коррупционного деяния и фактически отождествляется с коррупционным правонарушением. При этом само по себе легальное толкование термина «коррупционное правонарушение» в законе отсутствует. Однако законодатель достаточно часто обращается к данному понятию. Например, в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» закрепляется обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. При обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин отметил, что термин «коррупционное правонарушение» в данном случае должен рассматриваться с позиции тех деяний, которые перечислены в определении коррупции. Таким образом, в действующем законодательстве понятие коррупции имманентно включает в себя и коррупционные правонарушения.

Аналогичный подход продемонстрирован и в Модельном законе о борьбе с коррупцией, принятом в Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. постановлением 13–4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ 66. Согласно данному документу, коррупция (коррупционные правонарушения) – не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Выше мы уже отмечали, что коррупция как социальное явление не сводится и не определяется через совокупность своих проявлений, поэтому отождествление коррупции и коррупционного правонарушения представляется нам необоснованным. Даже с семантической точки зрения невозможно сказать, что то или иное лицо совершает коррупцию. В первоначальной редакции Национального плана противодействия коррупции предусматривалось определение коррупционного правонарушения как отдельного проявления коррупции, влекущего дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность.

Как отмечается в специальной литературе, в легальном определении понятия «коррупция» перечислены противоправные действия, являющиеся наиболее рельефным проявлением коррупции: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп. Однако за указанные деяния предусмотрена уголовная ответственность, в то время как в Законе говорится и о других традиционно выделяемых видах юридической ответственности – административной, гражданско-правовой и дисциплинарной 67.