Михаил Митюков - Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Проблема, обозначенная в настоящем запросе Правительства, возникла по ряду причин. С одной стороны, этому способствовали объективные обстоятельства, согласно которым реализация конституционных полномочий Правительства неизбежно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции РФ, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических и других реформ. В этой связи особую значимость приобретают механизмы обеспечения эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

С другой стороны, этому способствовало развитие правотворческой и правоприменительной практики. Так, ФКЗ «О Правительстве РФ», введенный в действие с 3 января 1998 г., не определил подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства РФ. Согласно статье 23 этого Закона акты Правительства РФ, как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления), могут быть обжалованы в суд.

В ранее действовавшем ГПК РСФСР не был прямо урегулирован вопрос о подсудности дел о рассмотрении нормативных актов Правительства. Согласно статьи 116 ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ отнесено рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании лишь ненормативных актов Правительства. Что касается нормативных актов Правительства, то прежний ГПК не относил дела об оспаривании этой категории актов к подведомственности общих судов, даже их высшего звена.

В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства РФ Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 7 февраля 2001 г. дал разъяснение, согласно которому дела по жалобам на нормативные правовые акты Правительства РФ, как более значимые, чем прямо отнесенные ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ дела об оспаривании ненормативных актов Правительства РФ, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ.

Для того чтобы решить вопрос о конституционности оспариваемых норм ГПК РФ с учетом обозначенного аспекта, необходимо учитывать ряд важнейших политико-правовых вопросов. В частности, о правовой природе нормативных актов Правительства РФ, о пределах нормоконтроля судов общей юрисдикции, о содержании конституционного, гражданского и административного видов судопроизводства.

Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде Постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 статья 78). Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров.

Проблема во многом обусловлена тем, что правоприменитель и законодатель (при принятии нового ГПК РФ) не учитывали правовую природу нормативных Постановлений Правительства РФ. В то время как непосредственно Конституция Российской Федерации, устанавливая разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, наделяет Правительство Российской Федерации соответствующими полномочиями, в том числе полномочием издавать нормативные Постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, определяет юридическую силу таких Постановлений и их место в иерархии нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации – они обязательны к исполнению в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (статья 115), закрепляет в статье 125 (пункт «б» части 2) прерогативу Конституционного Суда Российской Федерации проверять их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе, следовательно, требованию, закрепленному в ее статье 115. В силу этого в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О (РГ. 2002. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5289) указывается, что вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства Российской Федерации как соответствующего или не соответствующего федеральному закону по своему характеру относится к числу конституционных.

Следовательно, проверка законности нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства и является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ.

Более того, правовое регулирование вопросов, непосредственно вытекающих из конституционных установлений, на наш взгляд, является предметом конституционного судопроизводства. Именно поэтому проверка нормативных актов Правительства с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти и их оценка как принятых с нарушением полномочий (или при отсутствии соответствующих полномочий) не может осуществляться судами общей юрисдикции. Так как публично-правовые споры относительно нормотворческой компетенции органов государственной власти в основе своей строятся на конституционно установленном принципе правового государства – разделении властей, то они неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции РФ и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом РФ, на который такое толкование возложено Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Рассматриваемые в настоящем деле нормы ГПК РФ не содержат каких-либо ограничений в отношении проверки оспаривания в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства РФ, в том числе в тех случаях, когда это связано с проверкой их конституционных полномочий, и, следовательно, не исключают подведомственность таких дел судам общей юрисдикции. В статье 27 Кодекса прямо перечислены виды нормативных актов, проверяемых Верховным Судом РФ, однако эти нормы не увязаны с частью 3 статьи 251 Кодекса, где специально оговаривается, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Заметим, что определение подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции, представляется недопустимым, ибо нарушается принцип законного суда, установленный статьей 47 Конституции, и противоречит статьям 125, 126 и 128 Конституции.