Коллектив авторов - Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие

2. Конституционный контроль законодательной процедуры в субъектах РФ. Конституционный Суд РФ установил, что конституцией (уставом) субъекта РФ нельзя ввести норму о подписании региональных законов председателем законодательного (представительного) органа субъекта РФ, так как это составляет исключительную компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ. Закон есть акт единой государственной власти, он не может позиционироваться в качестве исключительно парламентского документа. Кроме того, отлагательное вето высшего должностного лица субъекта РФ создает дополнительные гарантии защиты от законодательных ошибок в региональном правотворчестве.

3. Проверка конституционности порядка формирования и прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ. Проверяя допустимость нормы устава субъекта РФ о том, что деятельность регионального парламента не может быть приостановлена или прекращена каким-либо государственным органом, кроме самого регионального парламента, Конституционный Суд РФ отметил факт отсутствия в Конституции РФ прямых указаний на право федеральных государственных органов прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ в силу презумпции законности их деятельности. Однако высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может быть наделено правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ в целях реализации конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).

При рассмотрении дела о проверке конституционности Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд РФ установил, что закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ абстрактной возможности отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов, подтверждающих наличие фактов грубого нарушения Конституции РФ и законов, противоречит Конституции РФ ввиду неопределенности признаков указанных нарушений 49. Однако в более позднем акте конституционного контроля Суд уточнил данную правовую позицию применительно к регулированию этого механизма на уровне федерального закона. Если основания и процедуры досрочного прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ являются сбалансированными и применяются в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами, несмотря на отсутствие разрешающих норм в Конституции РФ, это не может рассматриваться в качестве конституционного правонарушения 50.

Исполнение председателем законодательного органа субъекта РФ своих обязанностей после проведения новых выборов и до избрания председателя этого органа нового созыва, по мнению Конституционного Суда РФ, также противоречит Конституции РФ, поскольку приводит к незаконному продлению фактического срока его легислатуры на неопределенный срок.

4. Контроль механизма взаимодействия государственных органов субъектов РФ. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений ветвей власти. При этом исполнительная власть не может быть поставлена в подчиненное положение по отношению к представительному органу. Установление в конституции (уставе) субъекта РФ публично-правовой обязанности высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять доклад о своей деятельности региональному законодательному собранию было признано противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой им вводилась общая подотчетность исполнительной власти перед законодательным органом по всем вопросам ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако законодатель не может неограниченно расширять полномочия представительных органов субъектов РФ, лишая исполнительную власть надлежащей самостоятельности. Подотчетность и подконтрольность не могут быть установлены в качестве общих принципов взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Соответствующая компетенция народного представительства должна быть определена исчерпывающим образом.

Конституционный Суд РФ первоначально высказался против избрания (назначения) высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных парламентов 51. В последующем данная правовая позиция была пересмотрена. Суд подчеркнул, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие непосредственно и через конкретизирующие Конституцию РФ нормы законов. Правовое регулирование общественных отношений развивается в социально-историческом контексте. Вслед за этим правовые позиции Конституционного Суда РФ могут не только уточняться, но и изменяться. Федеральный закон о наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку не все органы государственной власти субъектов РФ должны быть выборными (главное – выборность законодательных органов). В силу того, что высшие должностные лица субъектов РФ входят в систему исполнительной государственной власти, такой механизм их формирования будет способствовать большей субординации по отношению к Президенту РФ 52.

Примечательно, что до пересмотра федеральным законодателем порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существовала норма о недопустимости замещения указанной должности более двух сроков подряд (федеральный запрет вступал в силу с 19 октября 1999 г.). Конституционный Суд РФ установил, что если в законодательстве субъектов РФ по состоянию на 19 октября 1999 г. таких ограничений не было, первым сроком при исчислении сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ должен считаться срок, на который данное лицо было избрано после 19 октября 1999 г. Если же в региональном законодательстве подобные ограничения вводились в порядке опережающего нормотворчества, порядок исчисления сроков определялся законодательством субъектов РФ (либо исчисление срока продолжалось, либо оно начиналось после вступления в силу федерального запрета). Результатом такой интерпретации законодательства стало фактическое санкционирование Конституционным Судом РФ возможности избрания высших должностных лиц субъектов РФ на третий и даже четвертый сроки подряд 53.