Коллектив авторов - Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие

Одним из наиболее крупных нововведений Конституции РФ 1993 г. явилось официальное признание права не только республик, но и других субъектов РФ на законодательную деятельность. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ в силу федерального закона принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным лицам. Законопроекты, внесенные в законодательный орган высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии его заключения.

Конституция (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; законы субъекта РФ – большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом; постановления законодательного органа – большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением. После принятия законы субъекта РФ направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать данный правовой акт либо его отклонить. В случае отклонения высшим должностным лицом закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом.

Получив возможность регулирования общественных отношений посредством нормативных правовых актов особой юридической силы, многие края, области, города федерального значения и автономные образования истолковали это как отсутствие каких-либо правоограничений со стороны федерального центра в отношении регионального правотворчества. С другой стороны, некоторые федеральные органы и должностные лица долго не могли «смириться» с появлением нового уровня законодательного регулирования, всячески принижали значение законодательных актов субъектов РФ, отводили им периферийную роль и, как следствие, оспаривали их конституционность.

Рассматривая дело о соответствии Конституции РФ гражданско-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре, Конституционный Суд РФ установил особый правовой механизм проверки конституций (уставов) субъектов РФ на предмет их соответствия правовым актам более высокой юридической силы. В силу того, что соответствие конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам невозможно проверить без контроля их субординации по отношению к Конституции РФ, судебная проверка юридической допустимости норм конституций (уставов) субъектов РФ составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ 54. Тем самым была заблокирована возможность дисквалификации положений конституционных (уставных) актов субъектов РФ как в ординарных юрисдикционных инстанциях, так и в высших судах общей и арбитражной юрисдикции.

Близкая правовая позиция характерна для результатов проверки конституционности законодательства о прокуратуре в части права прокуратуры на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта РФ и права судов общей юрисдикции разрешать такие категории дел. Конституционный Суд РФ разграничил понятия «недействительного» и «недействующего» закона субъекта РФ. Суд общей юрисдикции вправе проверять закон субъекта РФ на предмет его соответствия федеральному законодательству, если этим не затрагивается вопрос о его конституционности. Неконституционность регионального закона влечет его недействительность, однако установить данный факт может только Конституционный Суд РФ. Суд общей юрисдикции вправе лишь подтвердить недействительность закона субъекта РФ со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда РФ. В отличие от недействительности признание регионального закона недействующим допускается по воле суда общей юрисдикции вследствие противоречия данного акта федеральным законам. Таким образом, суды общей юрисдикции могут признавать законы субъектов РФ недействующими, но не вправе признавать их недействительными 55.

Несмотря на указанные особенности механизма проверки конституционности и законности учредительных и законодательных актов субъектов РФ, многие региональные законы содержали чрезмерные и недопустимые правоограничения, противоречили ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Подобные факты блокировались практикой конституционного правосудия. Так, в ряде законов субъектов РФ вводились ограничения свободы передвижения и поселения: фискальный платеж; специальное разрешение в пределах квот; платные лицензии на право приглашения иногородних специалистов; исчерпывающий перечень категорий граждан. Конституционный Суд РФ высказался однозначно против такого подхода. Регистрация по месту жительства граждан может быть только уведомительной. Субъекты РФ обладают весьма ограниченной компетенцией в регулировании отношений миграции. Кроме того, реализация свободы поселения не может ставиться в зависимость от уплаты налога или сбора; налогообложение не должно приводить к парализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушать саму суть того или иного права или свободы 56.

В частности, не является конституционным введение регионального фискального сбора «на компенсацию затрат бюджета по развитию инфраструктуры населенных пунктов и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих на постоянное жительство» в соответствующий субъект РФ 57.

Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал противоправность ограничений в региональном законодательстве права на свободу и личную неприкосновенность. Оспоренный в Суде законодательный акт Республики Мордовия о чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью предоставлял министерству внутренних дел субъекта РФ право задержания в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Примечательно, что республиканский законодатель мотивировал эту позицию административно-правовой природой института задержания (напомним, что административное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов). Конституционный Суд РФ установил, что оспариваемая норма не может считаться административно-правовой. Принадлежность лица к организованной преступной группе устанавливается в порядке уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Административное задержание не применяется в производстве по делам о преступлениях 58.