Коллектив авторов - Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения). Монография

В концепции концентрируются основные подходы и направления, определяются предмет и цели правового регулирования, предполагаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же отмечаются недостатки действующего правового регулирования, дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи, приводится примерная структура проекта. В концепции также определяется иерархический уровень разрабатываемого федерального нормативного правового акта управления, определяется его вид, который, как правило, зависит от того, к компетенции какого федерального органа исполнительной власти относятся вопросы, решаемые этим правовым актом, а также от характера этих вопросов. Однако иногда значимость для общественных отношений предопределяет иной уровень регулирования, нежели это вытекает из существующего распределения компетенции органов государственной власти.

В настоящее время законодательством предусмотрены следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Этот перечень закрытый и не подлежит расширительному толкованию. Также установлено, что не допускается издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм.

Вместе с тем, несмотря на такое четкое и безальтернативное закрепление в законодательстве специальных видов нормативных правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти, на сегодняшний день многие ненормативные по своей юридической природе акты-документы федеральных органов исполнительной власти содержат нормы права, например, письма ФАС России, и самое поразительное, что такая практика признается и допускается Министерством юстиции РФ.

Разработать концепцию проекта нормативного акта – значит раскрыть общий замысел, основные идеи, дать обобщающую характеристику и план будущего акта. Она должна содержать ясный ответ на вопросы о целесообразности издания конкретного акта и о том, каким в своих главных чертах он должен быть.

Следует отметить, что отношения по разработке концепции проекта нормативного правового акта управления в настоящее время отечественным законодательством не урегулированы. Составление концепции нормативного правового акта управления не предусмотрено ни в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни в Разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни каким-либо иным правовым актом. Вместе с тем мы считаем, что обязательность разработки концепции проекта должна быть установлена и закреплена законодательно, соответствующим нормативным актом. В законодательстве также должны найти отражение основные требования, предъявляемые к содержанию концепции проекта нормативного правового акта управления, требования к ее форме, а также установлено лицо, осуществляющее ее разработку 42.

Представляется, что подготовку концепции должны производить специалисты, осуществляющие разработку нормативного акта управления федерального органа исполнительной власти, которым распоряжением руководителя этого органа поручена непосредственная разработка нормативного правового акта управления, до начала составление текста проекта. Вместе с тем в ряде случаев разработка проекта нормативного правового акта управления осуществляется в соответствии с решением вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц) по их поручению, в таких случаях концепцию акта должны разрабатывать специалисты этих вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц). В любом случае перед составлением текста проекта нормативного правового акта управления концепция должна быть разработана.

Следует обратить внимание на принципиальное положение, согласно которому концепция отличается от проекта тем, что она не содержит предполагаемого текста нормативного правового акта управления, а лишь отвечает на вопрос, каким должен быть данный правовой акт.

В концепции важно ясно и четко поставить и сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта федерального нормативного правового акта управления. Сначала формулируется основная цель будущего правового акта, обусловленная темой проекта и причинами его подготовки, а затем определяются вспомогательные цели, взаимосвязанные и подчиненные основной, направленные на решение отдельных вопросов.

При разработке концепции следует использовать результаты научных исследований, предложения ученых, накопленный практический опыт.

Приоритетными, с нашей точки зрения, могут быть такие виды информации, как научные публикации по совершенствованию законодательства в соответствующей области, аналитические обзоры действующих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правового регулирования, информация об имеющемся зарубежном опыте, данные социологических исследований и т. д.

Основываясь на знаниях юридической науки и практике разработки нормативных правовых актов управления, мы пришли к выводу, что по форме концепция проекта федерального нормативного правового акта управления должна иметь следующие реквизиты: название документа, с включением наименования разрабатываемого правового акта (отражает предмет и основное содержание концепции), дату и место подготовки, наименование структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, подпись уполномоченного лица. По структуре концепцию следует делить на вводную, основную и заключительную части.

Во вводной части концепции необходимо указать основания подготовки проекта, а также сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта нормативного правового акта управления.

В основной части концепции необходимо изложить краткую обзорную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Также следует отразить результаты анализа эффективности действующего законодательства в данной области с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия и т. п.) и возможные варианты их устранения. Кроме того, в данной части должны найти отражение результаты сравнительного анализа правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений в иностранных государствax (в случае необходимости). Также следует дать оценку возможных правовых альтернатив, указать место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, а также примерную структуру акта управления.