Михаил Митюков - Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

В связи с нечеткостью ст. 125 ч. 2 проекта Конституции (в ред. от 12 июля 1993 г.) возник вопрос: вправе ли КС рассматривать споры о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации? Представители ряда республик, ссылаясь на Федеративный договор, настаивали на том, чтобы к компетенции федерального КС относилось лишь разрешение споров между федерацией и субъектами. Споры же о компетенции между органами республик не решались в этом суде. Б. А. Страшун полагал, что КС должен разрешать такие споры только между органами различных субъектов Федерации. С. А. Филатов считал, что категоричность формулировки проекта «между государственными органами субъектов Федерации» как бы предотвращает возможность самих республик рассматривать эти вопросы, относя их к компетенции КС. Л. С. Мамут вообще видел, что предлагаемая формулировка позволит государственным органам различных уровней обращаться в КС (т. 18, с. 342). Поэтому в тексте проекта Конституции, внесенном на референдуме 12 декабря 1993 г., было уточнено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации (п. «в», ст. 125, ч. 3).

Против проверки КС нормативных актов республик (кроме конституций) выступил представитель Республики Коми Ю. В. Гаврюсов, а Е. М. Ларионов (Республика Саха (Якутия) настаивал на формулировке, что названный суд проверяет конституционность конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором. Их в какой-то мере поддержал Б. С. Эбзеев, обосновывая, что КС не может проверять конституционность региональных нормативных актов, поскольку президент наделяется полномочием приостановки актов органов исполнительной власти субъектов РФ с последующим обращением в суд. Поэтому здесь должна быть взаимосвязь действий двух институтов государства (т. 18, с. 345–347).

Понимая сложность проблемы и уязвимость проекта с позиции федерализма, Э. М. Аметистов предложил уточнить, что региональные акты могут быть объектом федерального конституционного контроля, если они изданы «по вопросам исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и республик» (т. 18, с. 349). Эта поправка была поддержана представителями республик и нашла отражение в проекте Конституции, внесенном на рассмотрение референдума (п. «б», ст. 125, ч. 2) (т. 19, с. 269).

Отвергнув идею Высшего судебного присутствия, участники совещания дискутировали, передавать ли полномочие толкования Конституции КС. Некоторые полагали, что этим должно заниматься Федеральное Собрание либо одна из его палат – Государственная Дума (т. 6, с. 443; ст. 11, с. 14–15; т. 13, с. 130). Они считали, что КС не вправе толковать Конституцию, поскольку он ее не принимал. «Судьи Конституционного Суда, – подчеркивал один из участников совещания, – не знали, какие цели преследовал законодатель, когда разрабатывал законопроект, какова была его стратегическая цель…» Р. М. Цивилев утверждал, что наделение КС правом толкования Конституции предаст ему «не судебную функцию» (т. 18, с. 358–360). Е. А. Данилов заявлял, что толкование Конституции судом означает издание правовых актов вместо парламента, а это все равно что дать ему возможность писать Конституцию (т. 19, с. 284).

Оппоненты этой точки зрения мотивировали тем, что толковать Конституцию парламентом означает быть судьей в своем деле, и поэтому во многих странах это полномочие принадлежит Конституционному Суду, что процесс толкования поддается судебной процедуре и может осуществляться с приглашением сторон, экспертов. Подчеркивалось, что принятие Конституции референдумом лишает парламент возможности давать ее нормам аутентичное толкование. Отмечались и политические достоинства осуществления толкования Конституции КС: его нейтральность, неполитизированность и объективность (т. 11. с. 14–29; т. 18, с. 284, с. 358–361; т. 19, с. 285). Вместе с тем сторонники толкования Конституции КС высказывались за то, что бы в самой Конституции был определен достаточно узкий круг субъектов обращения с запросом в суд по этому вопросу (Президент, палаты Федерального Собрания, высшие суды страны) и подчеркивалась общеобязательность толкования (т. 13, с. 403; т. 18, с. 356–357; т. 19, с. 285). Эти предложения в своей основе были учтены в окончательном варианте проекта Конституции 1993 года (ст. 125 ч. 5).

Дискуссия участников Конституционного совещания затронула и проблему объектов конституционного нормоконтроля. Как известно, ст. 165 1предыдущей Конституции предоставила КС право проверки в процедуре абстрактного нормоконтроля не только нормативных, но и ненормативных актов. Это чрезмерно расширяло круг объектов проверки, обусловливало перекрещивание различных оснований внутри компетенции Конституционного Суда, а также с полномочиями других судов. Поэтому рядом участников совещания было предложено ограничить абстрактный нормоконтроль КС лишь нормативными актами. А ненормативные акты должны проверяться судами общей и арбитражной юрисдикции (т. 18, с. 343; т. 19, с. 270–272). Возражая против этой точки зрения, Б. С. Эбзеев, Б. Н. Топорнин утверждали, что в науке отсутствует четкий критерий нормативности актов и проверка только последних оставит значительный массив решений высших органов государственной власти вне конституционного контроля. Контраргументы М. К. Юкова и Т. Г. Морщаковой сводились к тому, что хотя понятие нормативности актов в теории действительно размыто, но критерии определения его имеются, а наделение КС правом проверять конституционность всех актов означает объединение складывающейся административной юстиции с конституционным правосудием (т. 19, с. 273–281).

Другой аспект дискуссии об объектах конституционного нормоконтроля касался международных договоров: могут ли они проверяться КС и когда – до ратификации или после нее. Ю. А. Рыжов вообще считал, нельзя давать КС полномочие рассматривать конституционность международных договоров, так как они в известных случаях могут противоречить Конституции, ратифицированные становятся частью нашей правовой системы. Некоторые из участников совещания полагали, что КС может давать только заключения о конституционности между народного договора «без каких либо правовых последствий», а законодательный орган и правительство «должны подумать, что делать с этим договором» (т. 13, с. 101–103). Была выдвинута идея о предварительном конституционном контроле международных договоров, и по предложению Э. М. Аметистова на совещании было одобрено предложение о том, чтобы КС проверял конституционность лишь не вступивших в силу международных договоров, иначе пересмотр уже действующих договоров может привести «к хаосу в международном плане». Необходимость предварительного контроля международных договоров обосновывалось и тем, что они становятся частью национальной правовой системы, а поэтому требуется предварительная правовая экспертиза их с точки зрения соответствия Конституции (т. 13, с. 403–408; т. 18, с. 350–356).