Филипп Тасалов - Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография

Упразднив систему планирования и централизованного распределения государственного заказа, новое российское государство не представило старой советской системе никакой альтернативы, ограничившись туманными фразами об экономической заинтересованности и ответственности сторон и продекларировав договор как основу рыночных отношений.

Иными словами, рассматриваемый период оказался временем упущенных возможностей, когда в сфере государственного заказа было заложено большинство из тех проблем, которые отечественному законодателю не удается решить и по настоящее время.

Принципиально другие задачи стояли перед американским законодателем в рассматриваемый период.

В 1960-1970-х гг. федеральное законодательство США о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков воспринималось американским государством и обществом как причина перерасхода бюджетных средств, неэффективности и коррупции 22.

Так, по мнению американского профессора Дж. И. Шварца, «исторически федеральное законодательство США преимущественно было построено на критической оценке по вопросу способности должностных лиц государственного заказчика выполнять свои обязанности добросовестно и честно» 23.

Отрицательные оценки законодательного регулирования отношений по размещению и исполнению государственного заказа высказывались в американской научной литературе и в первой половине XX в.

Так, американским ученым Артуром Г. Томасом в работе «Принципы государственного приобретения» (1919 г.), в частности, указывалось, что «правительства в исторической ретроспективе показали свою неспособность выступать покупателями, за редкими исключениями. Поставщики жалуются на волокиту, которая препятствует участию в торгах, поставкам товаров и обеспечению оплаты счетов. Должностные лица правительства упрекают поставщиков в задержках между началом проведения торгов и временем, когда требуемые товары будут доступных для использования. Граждане, как правило, склонных считать, что государственный заказ по большей части основан на взяточничестве и лоббизме» 24.

В 1969 г. Конгресс США учредил Комиссию по вопросам государственного приобретения товаров, оказания услуг для изучения состояния законодательства о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков и выработки рекомендаций, направленных на обеспечение экономичности, эффективности и результативности законодательства применительно к федеральным органам исполнительной власти 25.

В 1972 г. Комиссия по вопросам государственного приобретения товаров, оказания услуг представила Конгрессу США доклад, в котором отмечалось, что отсутствие единого федерального законодательства о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков стало причиной появления «огромной массы нормативных правовых актов в сфере законодательства о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков, не связанных между собой» 26.

Среди рекомендаций Комиссии по вопросам государственного приобретения товаров, оказания услуг содержалось предложение по консолидации правовых норм, регулирующих отношения по планированию, размещению и исполнению государственного заказа на уровне федерального законодательства 27.

Непосредственная работа над законопроектом началась в 1979 г. и завершилась 19 сентября 1983 г., когда были опубликованы Федеральные правила приобретения товаров и оказания услуг (далее – Правила), вступившие в силу 1 октября 1984 г.

Правила закреплены в Титуле 48 Свода федерального регулирования США и состоят из 53 частей. Правовые нормы, регулирующие отношения по планированию, размещению и исполнению государственного заказа, закреплены в ч. 1-51 Правил, а в ч. 52–53 Правил установлены типовые формы извещений о проведении торгов, государственных контрактов и других документов, используемых при планировании, размещении и исполнении государственного заказа 28.

Правила регулируют отношения по планированию, размещению и исполнению государственного заказа, следовательно, содержат не только гражданско-правовые нормы, но также нормы финансового, административного и налогового права.

Сфера действия Правил охватывает федеральные органах исполнительной власти США, за исключением Федерального управления гражданской авиации США и Монетного двора США, которым Конгресс США предоставил самостоятельное право определения порядка размещения и исполнения государственного заказа 29.

Правила не распространяют свое действие на законодательные органы государственной власти и судебные органы США, которые самостоятельно устанавливают правила размещения и исполнения государственного заказа, а в отношении федеральных Правил вправе, но не обязаны ими руководствоваться.

Внесение изменений в Правила допускается не только путем принятия федерального закона Конгрессом США, его одобрения Сенатом США и подписания федерального закона Президентом США. В соответствии с Актом «Об административных процедурах» (1946 г.), уполномоченные федеральные органы исполнительной власти США в пределах своей компетенции вправе вносить изменения в федеральные законы путем принятия директив 30.

Согласно Акту «Об административных процедурах», условиями вступления в законную силу директивы являются: 1) публикация проекта директивы в федеральном регистре; 2) возможность для заинтересованных лиц направить предложения по проекту директивы; 3) публикация окончательной редакции директивы в федеральном регистре с кратким описанием оснований и целей директивы; 4) тридцатидневный период со дня публикации окончательной редакции директивы в федеральном регистре, по истечении которого директива вступает в законную силу 31.

Наряду с Правилами в США действуют и другие федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие отношения по планированию, размещению и исполнению государственного заказа федеральными органами исполнительной власти.

Федеральными законами, непосредственно регулирующими отношения в сфере государственного заказа, являются Акт «О государственном заказе в вооруженных силах США» и Акт «О федеральной собственности и административных услугах», предусматривающие особенности планирования, размещения и исполнения государственного заказа в военных и гражданских федеральных органах исполнительной власти 32.

К федеральным законам, затрагивающим отдельные вопросы планирования, размещения и исполнения государственного заказа, можно отнести Акт «Покупайте американское», Акт «О разрешении трудовых споров», Акт «О рабочем времени и стандартах безопасности», Акт «Об оборонном производстве» и другие федеральные законы 33.