Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Впервые в международной практике государства АС приняли решение о создании своей собственной системы международной защиты лиц, перемещенных внутри страны (ЛПВС), на основе международного договора. Основными причинами внутренних перемещений в Африке являются вооруженные конфликты, а также природные бедствия и реализация строительных проектов. Именно поэтому государствами данного континента предпринимают наиболее активные шаги по поиску и выработке решений в области защиты права данной категории вынужденных мигрантов.

В рамках работы Международной конференции по району Великих озер в Африке 15 декабря 2006 г. был принят Пакт о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер [68]. Статья 12 Пакта предусматривает принятие Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи, согласно которому государства, среди прочего, принимают на себя обязательство по имплементации Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы) в национальное законодательство. В 2006 г. Протокол был принят [69], а в 2008 г. он вступил в силу. Однако Пакт (и Протокол) были ратифицированы всего лишь 11 государствами – участниками конференции и действует, таким образом, на субрегиональном уровне. В Протоколе предусмотрена достаточно узкая цель – имплементация Руководящих принципов в законодательство государств – участников Протокола. По этим причинам данный международный договор не может стать основополагающим документом для защиты ЛПВС в Африке.

Наоборот, Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке от 23 октября 2009 г., если ее ратифицируют все страны – члены Африканского союза, будет распространяться на 53 государства. Таким образом, Конвенция представляет собой документ, который будет действовать на региональном уровне. Конвенция состоит из преамбулы, содержащей обязательство государств по соблюдению прав ЛПВС без какой-либо дискриминации; и 23 статей, которые содержат определения (ст. 1), включающие определение ЛПВС, соответствующее положениям, Руководящих принципов; целей (ст. 2); обязательства государств (ст. 3–5, 9—13); обязательства международных организаций и гуманитарных учреждений (ст. 6); обязательства вооруженных групп (ст. 7); обязательства Африканского союза (ст. 8); контрольный механизм (ст. 14); заключительные положения (ст. 15–23).

Цели Конвенции состоят в том, чтобы развить и укрепить региональные и национальные меры для устранения основных причин внутреннего перемещения; создать правовые рамки для предотвращения внутреннего перемещения и для защиты ЛПВС, а также для поиска долгосрочных решений проблемы; закрепить обязательства государств, а также вооруженных групп и негосударственных субъектов в отношении внутреннего перемещения и защиты ЛПВС.

Одной из положительных черт Конвенции является достаточно широкий перечень оснований внутреннего перемещения, который включает природные бедствия, антропогенные катастрофы, изменение климата, осуществление проектов в области развития. Следует обратить внимание на тот факт, что в Конвенции не используется понятие «широкомасштабные проекты в области развития», в отличие от Руководящих принципов и Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи. Вместо него используется термин «проект». Такая формулировка представляется наиболее удачной, поскольку является более широкой, что упрощает применение положений Конвенции на практике и ее толкование.

Несомненным достоинством Конвенции является и внушительный объем обязательств государств, которые делятся на обязательства общего характера; обязательства, касающиеся защиты от внутреннего перемещения; обязательства, касающиеся защиты и помощи; обязательства, касающиеся защиты в ходе внутреннего перемещения; обязательства в случае внутреннего перемещения в связи с осуществлением проектов; обязательства, касающиеся возвращения, интеграции или переселения; обязательства по выплате компенсации; обязательства по регистрации.

Одними из важных положений Конвенции являются п. 5 ст. 4 и п. 5 ст. 11, закрепляющие обязательства государств по отношению к сообществам, которые находятся в особой зависимости от своих земель и привязаны к ним. Однако государства должны предоставлять им защиту от перемещения в случае, если не затрагиваются первостепенные государственные интересы. Данная формулировка является более мягкой по сравнению, в частности, с Принципом 9 Руководящих принципов и п. 1 с) ст. 4 Протокола по вопросу защиты лиц, перемещенных внутри страны, 2006 г. о специальной защите таких сообществ. В случае возвращения сообществ занимаемые ими ранее земли должны быть им беспрепятственно возвращены.

Основной акцент в Конвенции делается не на объеме правового статуса ЛПВС, а на международные обязательства государств. Это следует отнести к одному из недостатков данного международного договора. Однако большинство юристов [70]выделяют другие основные недостатки Конвенции. Речь идет о том, что закрепленное в Конвенции положение о недискриминации является слишком узким и не содержит достаточного количества оснований, по которым запрещена дискриминация. Вместе с тем в преамбуле Конвенции государства подтверждают свою приверженность принципу защиты прав ЛПВС без дискриминации любого рода. Следует, однако, согласиться с критическими замечаниями, связанными с отсутствием в данном документе положения о том, что ЛПВС пользуются теми же правами, что и другие лица в соответствующем государстве (Принцип 1, п. 1 Руководящих принципов).

Конвенция закрепляет обязательства негосударственных субъектов, которые не могут стать ее участниками, в частности в ст. 7. Со своей стороны добавим, что если толковать данную статью с учетом п. 11 ст. 5 Конвенции [71], то можно утверждать, что речь идет скорее об обязательстве государств не допускать указанных в Конвенции нарушений, совершаемых вооруженными группами.

Конвенция не предусматривает эффективных механизмов контроля за ее исполнением. Согласно распространенному мнению Конференция государств – участников Конвенции не может считаться таким эффективным механизмом.

Несмотря на вышеуказанные недостатки, Конвенция Африканского союза о защите ЛПВС и оказании им помощи в Африке является важным шагом в закреплении юридически обязательных норм о защите ЛПВС на международном уровне.

Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести данную конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано соглашение «Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке». Раздел 8 соглашения возложил на государства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кризиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности и, кроме того, способствовать их репатриации, переселению или перемещению, при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индивидуальных обстоятельств [72]. Исполнительная комиссия, созданная в соответствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопросам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия [73]. Таким образом, Конференция по проблеме центральноамериканских беженцев представляла собой еще одну возможность для обсуждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудничества по вопросам вынужденной миграции в регионе.