Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

На конференции была принята Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц [74]. План действий предусматривал реализацию различных программ, направленных на улучшение правового положения ЛПВС. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и восстановление их сообществ или их размещение в пределах национальной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства (п. 30).

В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти «принимающие» страны приняли Картахенскую декларацию о беженцах [75], которая установила правовые основы обращения с центральноамериканскими беженцами [76].

В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмотрения вопроса о расширении определения «беженец», учитывая сложившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкретные аспекты проблем беженцев (ст. I, п. 2), и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое определение понятия «беженец», которое, включая в себя положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Поскольку данная Декларация является источником «мягкого права», то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в последующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как самой Организацией американских государств (далее по тексту – ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение понятия «беженец», содержащееся в Декларации, было одобрено Генеральной ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генеральная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию «Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии» [77], в которой одобрила поддержку государствами положений Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев.

Страны американского континента также сформулировали основные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия «беженец», приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без гражданства [78]. В ее преамбуле подчеркивается «более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определения беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость дальнейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных мигрантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в области оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картихенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отмечено, что действующее национальное законодательство государств о беженцах и ЛПВС в государствах континента учитывает особенности, связанные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др.

Как мы видим, определение, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это означает, что оно не включает такие основания для признания лица беженцем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН считают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на общественный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологические факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физической неприкосновенности личности в странах региона [79]. С этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобыля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут приобретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе – все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не заинтересованы в принятии беженцев.

На первый взгляд кажется, что в Африке и Америке были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования вынужденной миграции. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев [80].

Что касается ЕС, то необходимо отметить, что данная региональная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле.