Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Настоящая монография отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.

Исследуемые в работе вопросы муниципально-правового регулирования ЖКХ определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует прежде всего остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления» 2.

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования 3.

С.Е. Чаннов отмечает, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения 4.

Вместе с тем по своей сути и фактическим обстоятельствам вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.

По нашему мнению, вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.

Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса, между поселениями, муниципальными районами, городскими округами» 5.

Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции, как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения» органов местного самоуправления.

Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные друг от друга признаки. Однако, по нашему мнению, при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.

Так, можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.

Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления 6.

Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев 7понимают сферы местной жизни, в которых действует данный юридически компетентный в них орган.

Схожие понятия дают И.А. Азовкин 8, К.Ф. Шеремет 9, Н.А. Тарасьян 10.

По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве, по своей сути являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.

Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.

Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъектно-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетенции.

Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица 11.

На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии 12.

Б.М. Лазарев отмечал, что компетенция органа – это один из главных факторов, от которых зависит его структура, очерчивание правовыми нормами компетенции является непременным условием проведения в жизнь принципа ответственности в управлении 13.

Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства 14.

Ю.А. Тихомиров отмечал, что «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это – общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это – объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это – коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление» 15.