Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ в главе 8 с одноименным названием «Местное самоуправление» и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 16.

В Толковом словаре русского языка понятие «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел 17.

Под полномочиями в Современном экономическом словаре понимаются права юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. Возможна ситуация передачи, делегирования полномочий, что подтверждают официально переданные данному лицу от имени другого лица или органа права, дающие ему основания осуществлять определенные действия 18.

Большинство ученых придерживаются той точки зрения, что полномочия представляют собой наличие прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, установленные нормативным правовым актом.

С.А. Авакьян определяет полномочия как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом 19.

По мнению Е.В. Безвиконной, полномочия местного самоуправления – это формально определенные права и обязанности населения, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального образования, необходимые для осуществления задач и функций самоуправления.

Подобные функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием 20.

Подобным образом определяет полномочия органов местного самоуправления и Е.М. Ковешников 21, Ю.Д. Казанчев, А.Н. Писарев 22.

Итак, можно выделить две основные группы полномочий органов местного самоуправления.

Первая группа – это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения). Федеральное (региональное) регулирование таких полномочий, в сущности, должно носить исключительно рамочный характер.

Вторая группа – это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что проведенный анализ законодательства свидетельствует, что органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Следовательно, законодатель под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 4, 10 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, в частности, относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания 23.

Правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому мы бы хотели установить, как понимается термин «жилищно-коммунальное хозяйство» в российском праве.

Вместе с тем необходимо прежде всего определиться с тем, как понимается термин «хозяйство» 24в российском праве.

Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник) и, с другой стороны, как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.

Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.

В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории 25.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты 26.

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.

По мнению А.Г. Воронина, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом 27.

Названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.