Игорь Гранкин - Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Ее ратификация была условием принятия России в Совет Европы. Это условие было выполнено 11 апреля 1998 г. С 1 сентября 1998 г. хартия вступила в силу для России. Содержание хартии следующее.

Как и во многих других международных документах, в ней имеется преамбула. В преамбуле указано: «Считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, будучи убеждены, что право участвовать в управлении наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, государства – члены Совета Европы, подписавшие Хартию, договорились о нижеследующем».

То, о чем они договорились, сформулировано в 18 статьях. В ст. 2 указано: «Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства».

В качестве основного субъекта муниципальных правоотношений рассматриваются органы местного самоуправления. При этом именно они прежде всего наделено правом решать местные дела. По хартии, члены Совета Европы под местным самоуправлением понимают право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Европейской хартией местного самоуправления определена сфера компетенции местного самоуправления, а в ст. 6 закреплено право местных органов власти самостоятельно устанавливать свою внутреннюю структуру. Затем в хартии устанавливаются пределы административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, а также закрепляется право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, и право на судебную защиту.

В той или иной интерпретации положения хартии нашли отражение в федеральном законодательстве. В то же время следует иметь в виду, что национальное право гарантирует более высокий, чем предусмотрено хартией и международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

В учебной литературе упоминается еще один международный источник муниципального права – Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Она принята 29 октября 1994 г. и является одним из видов международных заявлений о намерениях и по существу забыта теми, кто ее принимал.

С определенными оговорками к федеральным источникам муниципального права можно отнести судебные решения. Такая осторожность связана с тем, что в Российской Федерации, в отличие, например, от Великобритании, судебный прецедент официально не признается источником российского права. Но судебная практика, особенно практика Конституционного Суда РФ, влияет на его содержание. Поэтому в научной литературе начинают признавать судебную практику в качестве источника права. Конституционный Суд РФ не принимает нормы права, но при наличии должных оснований признает не соответствующими Конституции России, а, следовательно, не действующими нормативные правовые акты или их отдельные положения.

Постановления и определения Конституционного Суда РФ расширили понятие сущности местного самоуправления, усилили гарантии его функционирования. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. дана оценка положений ряда статей Устава Курской области, которые, по существу, воспроизводили положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления.(В п. 2 данной статьи написано: «Административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления»). По данному поводу Конституционный Суд РФ отметил, что Конституция России (ст. 12, 130, 131, 132, 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Федерации не вправе занижать или ограничивать. В связи с этим Конституционный Суд РФ указал, что не допускается контроль за целесообразностью деятельности местного самоуправления и их органов. Этот вывод обусловлен тем, что Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Контроль осуществляется лишь за соблюдением органами местного самоуправления конкретных государственных полномочий, которые переданы им соответствующими законами.

Важное значение для понимания сущности местного самоуправления имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. № 1-П «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В нем признано, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Эта характеристика подтверждена в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». В нем подчеркнуто, что отнесение представительных органов местного самоуправления к органам власти не свидетельствует об их государственной природе. При этом публичная власть может быть и муниципальной. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда России от 15 января 1998 г. № 3-П отмечено, что при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому. По утверждению Конституционного Суда, иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному в ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ (имеется в виду первый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). В дальнейшем эта правовая позиция Конституционного Суда РФ нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ.