Мария Варлен - Гражданство: Россия и СНГ

Особое значение имеют права национальных меньшинств в сфере гражданства. Эта проблема еще более актуализировалась в связи с распадом ряда федераций, возникновением межэтнических конфликтов. Видимо, неслучайно в акте Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» появилась запись о том, что «отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства» (ст. 9). Названный акт указывает и на то, что не должны влиять на решение вопросов гражданства «отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимости» (ч. 2 ст. 5). Это положение, по всей вероятности, направлено на положительное решение вопросов гражданства беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий лиц, не по своей воле оказавшихся в тяжелом положении.

В международном праве давно предпринимались специальные попытки урегулирования отношений гражданства с целью сокращения числа лиц без гражданства. С этой целью заключались двусторонние (например, в 1894 г. между Россией и Германией) и многосторонние соглашения и договоры под эгидой Лиги Наций (например, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве). ООН были приняты Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), которая вступила в силу в 1960 г., Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), вступившая в силу в 1975 г. Ни к одной из них СССР не присоединился. На сокращение возникновения случаев безгражданства направлен ряд положений Конвенции о гражданстве замужней женщины (СССР присоединился к этой конвенции в 1958 г.) 19.

«Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства», – сказано в ст. 5 акта Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства», а в ст. 7 предусмотрено: «Дети, рожденные на территории одного из государств – участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства».

Устойчивость гражданства обеспечивается соответствующими правилами, предусматривающими сохранение гражданства, родителями и детьми при заключении и расторжении брака, при изменении гражданства одного из супругов.

Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 г.) предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем, состоящим в браке, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены, а тем более вести к потери ею гражданства.

В п. «d» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в качестве принципа закреплено положение о том, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранным гражданином, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Аналогичное положение содержится в акте Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» (ст. 11).

Европейская интеграция ставит вопрос о едином гражданстве европейских государств при сохранении национального гражданства.

В Договоре о Европейском союзе (Маастрихтском договоре) установлено гражданство Евросоюза: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Евросоюза». Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с указанным Договором: каждый имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств – членов Союза, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах 20.

В ст. 110 «Гражданство Союза» договора, устанавливающего Конституцию для Европы, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., установлено: «Гражданством Союза обладает каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его» 21.

Конституционное (государственное) право, являясь отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регламентирующих общественные отношения, определяющие в том числе и основы правового статуса человека и гражданина, регулирует взаимоотношения «гражданин – государство» и «государство – гражданин». В этих взаимоотношениях государство выступает от имени общества, а физическое лицо – в специфическом качестве гражданина. Гражданин – это физическое лицо, статус которого в значительной мере определен конституционно-правовым институтом гражданства. В этом качестве он обладает определенной суммой прав, наделен конкретными обязанностями, составляющими в совокупности правовой статус гражданина, и вступает в отношения с государством в лице его органов и должностных лиц. Институт гражданства является одной из основных частей правового статуса человека и гражданина и в связи с этим входит в предмет отрасли, науки и учебной дисциплины конституционного права.

При рассмотрении структуры конституционного права до недавнего времени в монографической литературе ни о каких сложных составных частях речь обычно не шла. Высшая школа в базовых учебниках традиционно указывала в качестве элементов системы отрасли институты 22. Как правило, предлагается четыре основных института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления 23. Следует отметить, что М. В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти 24.

В современной литературе предлагается изменить структурные элементы конституционного права на части, подотрасли.

Например, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие подотрасли конституционного права: конституционный статус Российской Федерации; конституционный статус личности и гражданина; конституционная организация государственной власти; парламентское право, прямая демократия и избирательные права; право местного самоуправления; конституционный статус общественных институтов 25.

Идея деления конституционного права на Общую и Особенную части высказана Ю. А. Дмитриевым и М. П. Авдеенковой 26. По их мнению, уже сегодня возможно выделение подотрасли народного голосования, конституционной юстиции и парламентского права.

В своих работах О. А. Бабошин также выделяет Общую и Особенную части отрасли конституционного права 27.

В конце 1950-х годов среди отечественных ученых дискутируется вопрос о месте гражданства в системе конституционно-правовых институтов. С. И. Русинова считает, что гражданство надо рассматривать в связи с институтом национально-государственного устройства 28.