Мария Варлен - Гражданство: Россия и СНГ

Приобретение и прекращение гражданства порождает правоотношения в области административного права. В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации органы внутренних дел Российской Федерации, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации оформляют приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Именно органы внутренних дел Российской Федерации, чья деятельность в основном регулируется нормами административного права, принимают заявления и ходатайства от граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства по вопросам гражданства; проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств; дают заключения и представления по ходатайствам о приобретении и прекращении гражданства; направляют ходатайства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определяют принадлежность лиц, постоянно проживающих на территории России, к гражданству Российской Федерации; осуществляют регистрацию приобретения и прекращения гражданства; выдают документы или вносят в них изменения, удостоверяющие приобретение или прекращение гражданства; исполняют решения по вопросам гражданства.

Специалисты международного права исследовали институт гражданства через призму своей отрасли.

Формулу «принадлежность лица к государству» можно истолковать как членство лица в государстве, что характерно для концепций о населении, территории и власти как признаках (элементах) государства, получивших наибольшее распространение в период расцвета юридического позитивизма прошлого века. «Государство, – писал один из видных представителей этого направления Еллинек, – это обладающая первичной верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа» 14.

С позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения страны логична характеристика гражданства как членства в этом союзе, а самого гражданина – как члена государства. В действительности лицо не может быть членом государства, точно так же оно не может и принадлежать к государству в прямом смысле слова, так как государство – публичное учреждение государственно-организованного общества 15. Поэтому принадлежность лица к государству следует понимать как принадлежность лица к государственно-организованному обществу, юридически закрепляемую и оформляемую его гражданством.

Мнение о гражданстве как о членстве лица в государстве иногда высказывалось в отечественной литературе 16. В действительности вряд ли правильно говорить о каком-либо членстве лица в государстве, так как государство не является союзом населения. Но это еще не значит, что формула «принадлежность лица к государству» не имеет реального смысла 17. Категория принадлежности лица к государству должна получить свое материалистическое истолкование.

Говоря о праве на гражданство, некоторые авторы ссылаются на положения ряда международно-правовых документов относительно прав человека. Приведем эти положения. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека говорится: «…Каждый человек имеет право на гражданство… Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Декларация прав ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., устанавливает принцип 3: «Ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство». В п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что «каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства».

Приведенные положения международно-правовых документов отражают прогрессивное общественное мнение относительно прав лица на гражданство и свидетельствуют о том, как справедливо отмечает С. В. Черниченко, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства 18. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции суверенных государств. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые признаны международным правом.

Несмотря на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании отношений гражданства, наблюдается тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве различных государств.

Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.

Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ в акте «О согласованных принципах регулирования гражданства» рекомендовано использовать сформулированные в названном акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Международно-правовое регулирование отношений гражданства и практика законодательства о гражданстве большинства государств направлены на сокращение числа лиц без гражданства.

Нормы, регулирующие прекращение гражданства, не могут поколебать действие принципа «каждый человек имеет право на гражданство». Принцип «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства», закрепленный в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, все чаще заменяется полным запретом принудительного лишения гражданства. Законодательством государств специально оговаривается, что проживание за границей в течение любого времени не должно влечь прекращения гражданства.