Коллектив авторов - Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации. Монография

Научный и практический интерес к административному надзору в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в первую очередь связанных с проведением административной реформы 6и принятием Концепции административной реформы на период 2006–2010 гг. 7

Понятие «административный надзор» достаточно широко используется в современной законодательной базе, а в юридической литературе по данной правовой категории среди ученых-административистов ведутся научные споры и дискуссии.

Единого общепринятого подхода к данному понятию пока не выработано, хотя, очевидно, административный надзор является функцией исполнительной и муниципальной власти и проявляет себя на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Понятие «административный надзор» вошло в категориальный аппарат юридической науки на рубеже 60-х гг. XX в. В этот же период термин «административный надзор» был закреплен в законодательстве, а именно в Положении об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-VI 8.

И это первый, наиболее узкий подход к понятию административного надзора, ибо он состоит в отождествлении административного надзора со специальным видом правоохранительной деятельности. Иными словами, сфера применения административного надзора охватывает в этом случае только наблюдение за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, актами правительства, ведомственными актами, а также и самими органами, осуществляющими этот надзор 9. В этом определении подчеркивается, что административный надзор является только функцией милиции.

Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения административного надзора; помимо деятельности только правоохранительных органов, в него включается деятельность специализированных государственных инспекций 10.

Таким образом, согласно двум первым подходам административный надзор учеными-административистами рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.

Третий подход более уже трактует административный надзор как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства 11. В юридической литературе административный надзор часто отождествляется с контролем, но ряд ученых считают, что это два разных понятия и их не следует отождествлять.

В настоящее время дискуссионными остаются вопросы, касающиеся определения правовой природы административного надзора; проблеме административного надзора уделяется существенное значение, изучению подвергаются различные аспекты данного явления 12.

В юридической литературе административный надзор, как правило, рассматривается в соотношении с контролем 13.

По мнению М. С. Студеникиной, контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов 14, с чем трудно согласиться.

Административный надзор имеет не только общие черты с контролем, но и отличия, поэтому его необходимо отграничить от контроля.

При раскрытии сущности административного надзора необходимо использовать интеграционный подход, включающий следующее:

– назначение административного надзора, т. е. обеспечение безопасности и защита законных прав и интересов государства, общества и граждан, что возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы путем правового воздействия;

– инструментарий административного надзора, т. е. специальные методы, способы, приемы (охрана, защита и правовое регулирование поднадзорных объектов), с помощью которых достигаются задачи и цели административного надзора;

– процедурную регламентацию административного надзора, ибо для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерна административно-процедурная деятельность;

– оценку результатов административно-надзорной деятельности, которая направлена на определение соответствия поднадзорного объекта тем параметрам, которые указаны в законе;

– применение мер государственного принуждения.

Таким образом, административный надзор представляет собой функцию федеральных и региональных специализированных органов исполнительной власти по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в соответствии с законодательными надзорными процедурами в отношении неподчиненных юридических и физических лиц с использованием совокупности специальных юридических приемов, способов и методов, влияющих на производственную и иную деятельность поднадзорного объекта.

В настоящее время в Российской Федерации существует значительное количество государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор. Действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В данном нормативном правовом акте сохранена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, установленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним в систему федеральных органов исполнительной власти включены три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом осуществление функций по контролю и надзору было возложено на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, при этом их деятельность в области контроля и надзора в нормативных правовых актах не разграничена. Поэтому с учетом выявленных признаков необходимо формировать административно-надзорную деятельность в жилищной сфере.

С 1 августа 2011 г. государственный жилищный надзор осуществляется исключительно уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он включает предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами власти, юридическими и физическими лицами требований жилищного законодательства и нормативных актов об энергосбережении.