Олег Кутафин - Российская автономия

По мнению К. Кульчицкого, территориальной автономией должны пользоваться следующие части Российской империи, население которых образует самостоятельное культурное целое: Царство Польское, этнографическая Литва, Малороссия, Белоруссия, Латышский край, Эстонский край и Грузия.

«Правда, – писал он, – не все эти национальные группы обладают одинаковой яркой выраженной культурно-политической индивидуальностью. Одни из них совершенно почти ее не имеют, другие – в незначительной степени. И поэтому автономия этих различных групп не может быть одинакова, по крайней мере, в ближайшее время» [66] См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Указ. соч. С. 194. .

К. Кульчицкий предлагал части Российской империи, отличающиеся друг от друга по своему национальному племенному составу, разделить на три категории: в состав первой категории вошли бы территории, дикое или полудикое население которых не может принимать участие в представительных государственных учреждениях, но пользуется внутренней автономией под контролем государственной власти; в состав второй – территории с культурным населением, коренным русским или другим, которое пользуется более или менее широкой культурно-национальной автономией; наконец, в состав третьей категории вошли бы территории также с культурным населением, которое, однако, исторически и национально так резко выделяется из всего коренного русского населения, что в сфере своих внутренних дел должно обладать полной политической автономией, и только для военных, таможенных, иностранных и т. п. дел должно посылать своих депутатов в центральный парламент.

С. А. Котляревский считал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или в другой форме в этих органах.

«Отсюда вытекает важное следствие, – писал он, – автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной ею части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях единой области: наличность автономии в одной части государства не дает никаких прямых оснований для домогательств других частей, где подобные условия совершенно отсутствуют. Можно быть сторонником широкой автономии Финляндии и Польши, и отсюда не вытекает еще никакого обязательства отстаивать автономию Литвы или Малороссии» [67] Котляревский С. А . Власть и право. М., 1915. С. 271, 272. .

С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии» [68] Котляревский С. А. Власть и право. С. 272. .

С. А. Котляревский полагал, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдываемо старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые, создает новое юридическое лицо. «Образование автономии, – писал он, – лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории…

С другой стороны, автономия, созданная на этой естественно подготовленной для нее почве, прямо отвечает современной тенденции переносить известные государственные полномочия из центра на периферию и привлекать к ним местную самодеятельность; эта тенденция к развитию местного самоуправления вытекает из простой необходимости разделения труда при крайне осложненной государственной и общественной жизни и проявляется даже в стране с такими сильными навыками централизма, как Франция. Очевидно, здесь есть не только политическая необходимость, но и правовая потребность. В настоящее время в науке господствует государственная теория самоуправления, усматривающая в последнем известную форму государственного управления; но даже исходя из нее, нельзя отрицать, что при этой форме создаются субъективные публичные права членов местного союза, подобные субъективным публичным правам членов союза общегосударственного» [69] Там же. С. 274. .

А. Ф. Саликовский отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т. е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств.

«Но права автономных частей федеративного государства, – писал он, – не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Иначе говоря, никакая центральная власть не вправе изменить, отменить или задержать исполнение местных законов. В местное законодательство никто не вправе вмешиваться. Ввиду этого во всякой автономной части федеративного государства имеется своя исполнительная власть, т. е. свое министерство или правительство. Она может разно называться, но сущность дела от этого не изменяется. Эта власть проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации» [70] Саликовский А. Ф. Что такое автономия и федерация? Пг., 1917. С. 20, 21. .

Под федерацией А. Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. Он различал автономию политическую, или государственную, и областную, или провинциальную. Он указывал, что областная автономия не имеет своего правительства, а ее законодательные собрания хотя и вырабатывают законы по местным делам, но эта законодательная деятельность находится под контролем центральных властей.

Он считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство. «Оно вмешивается, – писал он, – во внутреннюю жизнь областей и проводит только те законы, с которым и само согласно или которые идут на пользу его любимцев. Такой порядок порождает взаимное озлобление и ослабляет связь областей с государством, тогда как политическая автономия… только укрепляет силу федеративных государств, взаимную связь его частей. Они дорожат этой связью и хранят ее как величайшую драгоценность» [71] Там же. С. 22. .