Олег Кутафин - Российская автономия

«Лишь в следующих отношениях, – писал он, – сказывается особый характер земель как частей общегосударственной территории: 1) земли суть особые округа для исполнительной власти всего государства и для установления пределов ведению областных учреждений, начиная с высших и кончая низшими; 2) каждая земля обладает особым областным представительством (местным парламентом или так называемым сеймом), установленными как для участия в осуществлении законодательной власти, так и для осуществления самоуправления области в областях благоустройства и финансов» [78] Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 15. .

Говоря о законодательных полномочиях отдельных областей, т. е. о полномочиях местных парламентов, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что эти полномочия заключаются прежде всего в праве на местное областное автономное законодательство. Однако остается неизменным то основное положение, что законодательный центр тяжести остается в руках общего государства и его органов.

«Первенство целого над частным, – указывал М. Я. Лазерсон, – выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии…» [79] Там же. С. 19, 20.

Касаясь различий между автономией и федерацией, М. Я. Лазерсон отмечал, что если «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям, то для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство» [80] Там же. С. 29. . Эти государства, прежде самостоятельные, подчеркивает он, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу (foedus означает союз, от слова «федус» и происходит понятие «федерация») были выделены некоторые права и полномочия [81] См.: там же. С. 29, 30. .

По мнению М. Я. Лазерсона, в отличие от автономии, где центр тяжести остается в целом, при федерации, которая возникает не из распада целого, а наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах-членах [82] Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 34, 35. .

Н. И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти. «Слово это в науке, – писал он, – не имеет твердо установленного значения. По этимологии, определяющей его обычное употребление, это слово обозначает наличность своей законодательной власти. Поскольку всякое государство естественно законодательствует, указание на его автономию излишне, и это слово обыкновенно применяют к негосударственным единицам (провинциям), которые, несмотря на то, что они не государства, тем не менее обладают законодательною властью, т. е. имеют право издания постановлений с силою закона. Сила закона состоит в том, что закон может быть отменен или изменен только новым законом, и таким образом при коллизии закона с незаконодательным актом применяется закон, а из двух несогласных между собою законов применяется позднейший. В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к таким образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью» [83] Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 217, 218. .

Н. И. Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Таким образом, считал он, более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением [84] См.: там же. С. 218. .

«При самоуправлении, – писал Н. И. Лазаревский, – местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Что не менее важно, автономия приводит к разгружению центрального законодательного механизма, в настоящее время повсеместно столь заваленного работою и столь сложного, что вопросы местного значения или вовсе не получают своего разрешения, потому что центральному правительству некогда ими заняться, или же получают разрешение неправильное, потому что центральное правительство не в состоянии уделить им должное внимание, ни даже правильно представить себе местные условия. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Наконец, автономия знаменует разрыв с прежнею политикой денационализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделала из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства» [85] Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 220, 221. .

А. А. Жилин отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае, – писал он, – говорят об автономии, и части государства, обладающие особыми местным законодательными органами, называют автономными областями.От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза» [86] Жилин А. А. Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Пг., 1916. С. 416. .