Олег Кутафин - Российская автономия

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 16 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Новая Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней полностью.

Вопрос о формах советской автономии обсуждался в советской юридической литературе неоднократно.

Так, А. И. Денисов в 1947 г. полагал, что за годы советской власти сложились две основные формы автономии: автономная советская социалистическая республика и автономная область [242] См.: Денисов А. И. Советское государственное право. С. 243. .

Впоследствии он отмечал, что советская автономия выступает в виде политической или административно-территориальной автономии. Административная автономия уже политической и выступает в форме национальных административно-территориальных единиц – либо автономной области, либо национального округа. Политической автономией он считал автономную республику [243] См.: Денисов А. И., Кириченко М. Г. Советское государственное право. С. 133. .

И. Д. Левин подчеркивал, что автономия может быть законодательной (политической) или административной. Первая распространяется как на законодательство, так и на управление, вторая – только на управление. К первой из них он относил автономные республики, ко второй – автономные области [244] См.: Советское государственное право. М., 1948. С. 213, 214. .

В другой своей работе И. Д. Левин утверждал, что союзная форма федерации, т. е. Советское союзное государство, «представляет собой высший вид автономии» [245] Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 337. . Тем самым он превращал советскую автономию во всеобъемлющую форму советской национальной государственности.

Н. П. Фарберов отмечал многообразие форм советской автономии, что позволяет охватить многообразие условий развития наций. Он считал, что в советском государстве существуют следующие формы автономии: автономная республика, автономная область, национальный округ [246] См.: Советское государственное право. М., 1950. С. 179. .

Специфической позиции по этому вопросу придерживался Д. И. Чесноков. «В настоящее время, – писал он, – советская автономия выступает в трех формах, соответственно трем типам советских национальных государственных образований: союзная республика, автономная республика и, наконец, национальная автономная область и округ» [247] Чесноков Д. И. Советское социалистическое государство. М., 1952. С. 187, 188. . Таким образом, Д. И. Чесноков не делал существенного различия между союзной республикой, автономной республикой, автономной областью и национальным округом.

Говоря о существовании различных форм советской автономии, Я. Н. Уманский считал, что это обусловлено теми различиями в национально-бытовых особенностях, которые свойственны народам, проживающим на территории СССР. Он выделял три формы советской автономии: автономная республика, автономная область и национальный округ. Причем первую из них он рассматривал как автономию политическую, а две другие в качестве административной автономии [248] См.: Уманский Я. Н. Указ. соч. С. 158; Он же. Советское государственное право. М., 1959. С. 213; Он же. Советское государственное право. М., 1970. С. 286. .

Б. В. Щетинин полагал, что формами советской автономии являются автономная республика, автономная область и национальный округ. Он отмечал, что эти формы выработались в ходе национально-государственного строительства. Автономную республику он считал высшей формой советской автономии, формой осуществления политической автономии; автономную область – формой осуществления административной автономии, а национальный округ – формой национально-административного объединения. «Советская автономия, – писал он, – не есть нечто застывшее и раз навсегда данное, она допускает самые разнообразные формы и степени своего развития. Она может переходить от узкой, административной автономии к более широкой, политической автономии. Эластичность советской автономии составляет одно из важнейших ее достоинств» [249] Советское государственное право. М., 1956. С. 180. .

Б. В. Щетинин выступал против деления советской автономии на законодательную и административную, считая, что такое деление не вносит ничего нового в постановку вопроса о критериях классификации форм советской автономии.

Он указывал, что функция законодательства присуща автономным и союзным республикам и не является специфической только для автономных республик. К тому же представительные органы власти автономных областей и национальных округов, указывал он, хотя и не имеют права на издание законов, но пользуются правом издания подзаконных нормативных актов, участвуя тем самым в правотворческой деятельности. «Следовательно, – писал он, – сводить их деятельность только к функции управления значило бы ограничивать их правосубъектность» [250] Щетинин Б. В. Советское государственное право. Курс лекций. Вып. 4. М., 1966. С. 108. .

Деление автономии на политическую и административную он считал неудачным еще и потому, что все формы автономии относятся к политическим, поскольку иначе они были бы не в состоянии осуществить суверенитет нации.

Ученый был согласен с теми государствоведами, которые указывали на государственный характер всех форм советской автономии. «Таким образом, – писал он, – назрела обстановка для отказа от деления форм советской автономии по принципу их политического характера. Нам представляется, что следовало бы отказаться от подобного деления, тем более что практически оно ничего не дает для уяснения правовой природы форм советской автономии. В самом определении советской автономии заложены элементы, характеризующие ее как форму советской национальной государственности, основанную на суверенитете социалистических наций» [251] Там же. .

По мнению Д. Л. Златопольского, советская автономия имела две формы: политическую и административную. Политическую автономию представляла автономная республика, а административную – автономная область [252] См.: Советское государственное право. М., 1958. С. 118, 119. .

Позже он изменил свою точку зрения и включил в число национальных государственных образований, представляющих административную форму автономии, национальный округ.

Д. Л. Златопольский отмечал, что государственно-правовые термины – «автономная республика» и «автономная область» сложились не сразу. В Конституции РСФСР 1918 г. этих терминов еще не было. В ней говорилось о федерации «национальных республик» (ст. 2) и об «автономных областных союзах» (ст. 11). Первым актом, законодательно закрепившим название «автономная республика» и установившим ее правовое положение, был декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 г. «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики» [253] СУ РСФСР. 1920. № 45. Ст. 203. . Вскоре после этого впервые было зафиксировано название «автономная область» – в декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 24 июня 1920 г. «Об автономной Чувашской области» [254] СУ РСФСР. 1920. № 59. Ст. 267. .