Олег Кутафин - Российская автономия

А. И. Лепешкин обращал внимание на ряд специфических черт, которыми в отличие от обычных административно-территориальных единиц (краев, областей) обладают автономные области и национальные округа и которые характеризуют их как особые виды административно-политической автономии. К числу этих черт он относил особый порядок их образования; специальное представительство их в Совете Национальностей Верховного Совета СССР; особенности организации и деятельности органов власти и управления, школы и других государственных и социально-культурных учреждений, работающих на родном языке соответствующей национальности.

В качестве важных особенностей форм и видов советской автономии А. И. Лепешкин рассматривал их гибкость и эластичность, а также то, что они служат средством объединения наций, сплочения их в рамках того или иного вида автономно-государственного и административно-политического образования [268] См.: там же. С. 177–186. .

С. И. Русинова делила все советские автономные образования на законодательные и административные, считая неудачным деление государственно-правовой автономии на политическую и административную, поскольку любая автономия является политической.

К законодательным автономным образованиям она относила автономные государства. К административным – автономные области, трудовые коммуны, просуществовавшие недолго, и национальные округа. Она полагала, что все формы национально-территориальных образований обладают самостоятельностью (автономией) в вопросах, которые признаны государственной властью как имеющиеся для них местное (включая чисто национальное) значение.

Большое значение ею придавалось гарантиям автономии, к которым она относила:

– утверждение в конституционном порядке правового статуса национально-территориальных образований;

– наличие для каждой автономии особого акта конституционного характера;

– представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР каждой национально-территориальной автономии;

– территориальное верховенство, согласно которому территория автономного образования не может быть изменена без его согласия.

С. И. Русинова считала, что существуют и другие гарантии автономии (пользование родным языком, особый порядок пересмотра юридических актов, издаваемых органами государственной власти и государственного управления, и проч. [269] См.: Советское конституционное право. С. 241, 242.

Е. И. Козлова полагала, что несколько форм и видов автономии были вызваны к жизни большими различиями, характерными для положения тех или иных наций и народностей, проживавших на территории Советского государства к моменту формирования автономных образований (уровень их экономического и культурного развития, социально-классовой дифференциации, наличия национальных кадров и т. п.). Именно они обусловили ее гибкость как условие решения национального вопроса, вовлечения народностей в социалистическое строительство.

Она различала две формы советской автономии – государственную и административную. Государственной формой автономии, считала Е. И. Козлова, обладает автономная республика, а административная форма присуща национально-государственным образованиям. Для государственной формы было характерно осуществление законодательной деятельности. Для административной формы автономии, к которой она относила автономную область и национальных округ, законодательная деятельность свойственна не была.

Е. И. Козлова подчеркивала, что используя различные формы автономии, народности в прошлом отсталых окраин России достигли в своем национальном развитии – как экономическом, так и культурном – огромных успехов [270] См.: Советское государственное право. М., 1978. С. 219, 220; Советское государственное право. М., 1983. С. 262, 263. .

Итак, советские исследователи автономии исходили из того, что формы проявления автономии могут быть самыми разнообразными. Они зависят от степени самостоятельности в управлении местными делами, которая предоставляется государством в виде автономии только автономным республикам, автономным областям и национальным округам, которые и были признаны формами советской автономии.

Как федерация РСФСР фактически сложилась в период с 1920 по 1922 г., когда развитие автономий происходило особенно интенсивно [271] Именно в этот период последовал ряд актов центральных органов государственной власти РСФСР, которые на основе волеизъявления соответствующих народов закрепили создание, в частности, многих автономных республик: от 27 мая 1920 г. «Об Автономии Татарской Социалистической Советской Республики»; от 26 августа 1920 г. «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономии Дагестанской Социалистической Советской Республики»; от 20 января 1921 г. «Об Автономной Горской Социалистической Советской Республики»; от 11 апреля 1921 г. «Об образовании Туркестанской Социалистической Советской Республики»; от 18 октября 1921 г. «Об Автономной Крымской Социалистической Советской Республике»; от 27 апреля 1922 г. «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике» (СУ РСФСР. 1920. № 51. Ст. 222; № 76. Ст. 359; 1921. № 5. Ст. 39; № 6. Ст. 41; № 32. Ст. 173; № 61. Ст. 438; 1922. № 6. Ст. 59). . Поэтому уже к моменту принятия XII Всероссийским съездом Советов Конституции РСФСР 1925 г. был накоплен настолько значительный опыт автономного строительства, что его уже можно было обобщить в Конституции.

Конституция СССР 1924 г. упоминает автономные республики впервые в конституционном строительстве России только в связи с установленным ею порядком формирования Совета Национальностей ЦИК СССР. В ней указывалось (ст. 15), что «Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных советских социалистических республик – по пяти представителей от каждой…»

Конституция РСФСР 1925 г. посвятила автономным республикам специальную главу (гл. 4), в которой говорилось, что органы государственной власти в автономных республиках образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.

Основные законы (конституции) автономных республик, как устанавливала Конституция, принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.

Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной республики были съезды Советов республики, а в период между съездами – избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определялись Конституцией каждой автономной республики. Центральные исполнительные комитеты автономных республик избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных комитетов являлись на территории данной республики высшим органом власти.