Олег Кутафин - Российская автономия

Из всех форм государственного устройства, осуществляющих идею децентрализации законодательства, авторы книги считают заслуживающими особого внимания федерацию и областную автономию.

«Областная автономия, – пишут они, – есть форма, несомненно, достаточно близкая к федеративному устройству, но тем не менее эти два понятия, имея общий признак – наличность местных законодательных органов,отнюдь не идентичны и разнятся в существенных чертах.

Федерация(союзное государство) есть такое государственное устройство, когда каждая составная часть союзного целого(штат, кантон) обладает, хотя и ограниченной в своей компетенции, но независимой государственной властью.Это значит, что отдельные местности, обладающие собственными законодательными, административными и судебными органами, осуществляют государственную власть в пределах установленных основным законом, вполне самостоятельно,т. е. без какого-либо участия центральных органов… Подобные самостоятельные части, обладая, при живущем на определенной территории населении, самостоятельными органами власти, имеют государственныйхарактер…

В противоположность такому государственному устройству при децентрализации в форме областей местные силы являются гораздо более связанными. Первым характерным признаком автономной области является зависимостьее законодательства. Всякий законодательный акт для того, чтобы воспринять законную силу, должен быть утвержден местным представителем центральной власти.Местное законодательство, так сказать, основано на начале взаимодействияпровинциальных органов и центральной власти… Второй характерный признак – отсутствие независимойадминистрации…

Идея подчиненности местного права, красной нитью проходящая сквозь все внутренние отношения автономной области, отражается и на праве учредительнойвласти, этом основном признаке державности. Во всех федеральных конституциях прямо оговорено право союзных государств на самоорганизацию.Они имеют возможность совершенно свободно устраивать свои внутренние порядки, создавать отдельные конституции,при единственном условии ненарушенияими федерального основного закона… Автономные области, власть которых основывается на учредительном акте господствующего над ними государства, дарованном по его доброй воле, этим правом не обладают. Если изменение партикулярных конституций и ставится в некоторых случаях в зависимость от местных законодательных органов или даже от воли всего населения, удостоверенной всенародным голосованием (референдумом)… то, в конечном счете, оно все-таки решается органом господствующей власти. Итак, обобщая, мы можем сказать, что «характерный признак автономной области заключается в том, что вся власть, осуществляемая в соответственной области, как таковой, предполагает совместную деятельность области и господствующей государственной власти» [35] Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 29–32. .

Авторы приходят к выводу, что различия между понятием автономии и федерации не основываются на каком-нибудь материальном признаке, вроде, например, относительного объема компетенции местных учреждений, а имеют формальный характер.

Говоря о том, каким образом достигается обеспечение прав национального меньшинства в тех автономных областях федеративного государства, где совместно живут несколько народностей, авторы отмечают, каким роковым образом может отражаться на судьбах национальностей созданное искусственно, путем избирательной системы, политическое господство одной из них. Только справедливое представительство, созданное путем всеобщего права на базе пропорциональных выборов, уничтожает этот недостаток, когда число депутатов каждой национальности точно соответствует ее численности.

Авторы книги подчеркивают, что всякая политическая децентрализация должна основываться на правильном разделении труда местных и центральных законодательных учреждений; все, что имеет общегосударственный интерес, должно находиться в ведении общего представительства – все остальные дела должны решаться местными собраниями.

Вместе с тем авторы указывают, что на деле провести разграничивающую линию между этими двумя категориями дел очень трудно. «Отдельные, разрозненные, слабые политические единицы, – пишут они, – всегда будут оставаться за флагом на арене международных событий; поэтому во всех отношениях с другими державами автономные части должны выступать как члены одного сплоченного политического тела, которое в случае необходимости могло бы, опираясь на могучую, единую армию, силой оружия заставить уважать свои права. Центральное правительство должно также иметь возможность добывать необходимые для своих операций средства, путем состоятельного обложения,не прибегая к помощи отдельных самостоятельных частей. Все это выражается в требовании единства внешней политики, армии, флота и финансов.К таким предметам общегосударственного значения относятся обыкновенно также таможенные законы, телеграф, телефон и пути сообщения.Это тот minimum компетенции общегосударственного представительства, при нарушении которого децентрализация становится уже вредной для единства государства. Но между отраслями государственной жизни, имеющими бесспорно общегосударственный интересили чисто местныйхарактер, стоит целый ряд предметов, которые имеют и то и другое значение и поэтому не могут быть отнесены к исключительному ведомству какого-либо учреждения…» [36] Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 43.

Рассматривая вопрос об угрозе единству государства со стороны автономии, авторы книги подчеркивают, что юридически государственное единство выражается в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти и нисколько не нарушается областной автономией, если ее границы и формы устанавливаются общегосударственным законом. Носителем этой верховной власти является парламент, где участвуют представители всех областей и общий для всех глава исполнительной власти. Эти общие учреждения с широкой компетенцией, указывается в книге, остаются неприкосновенными при автономии и в достаточной степени гарантируют внешнее государственное единство. «Политический строй только тогда может быть прочен, если интересы одной части государства не приносятся в жертву интересам другой, а в некоторых случаях это немыслимо вне установления автономии. Принадлежность к государственному союзу должна быть поэтому выгодна для всех его членов» [37] Автономия, федерация и национальный вопрос. С. 43. .