Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения в изучаемый период происходит в ходе развития правового регулирования пенсионного обеспечения, отличительной чертой которого является дуалистический характер системы его законодательных источников[134].

С одной стороны, в сфере пенсионного обеспечения сохраняется действие ряда дореволюционных нормативно-правовых актов, иерархию которых по юридической силе можно представить следующим образом:

1) кодифицированные акты имперской России: Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам 1827 г. (в ред. 1896, 1912, 1914 гг.)[135], включавший также особенные уставы по отдельным учреждениям – Устав о пенсиях и единовременных пособиях по придворному ведомству, по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департамента уделов, по ведомствам ученому и учебному, медицинскому, горному, таможенному[136], Устав «О промышленном труде» 1913 г.[137] и др.;

2) законы Российской империи о пенсионном обеспечении различных категорий лиц по профессиональному признаку: Высочайше утвержденное Положение «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[138], Высочайше утвержденные «Общие положения: 1. О пенсионных кассах Российских частных железных дорог, и 2. О сберегательно-вспомогательных кассах Российских частных железных дорог» от 30 мая 1888 г.[139], Высочайше утвержденное положение «О пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах» от 3 июня 1894 г.[140], Высочайше утвержденные Правила «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г.[141], дополненные впоследствии Высочайше утвержденными правилами о вознаграждении вследствие несчастных случаев от 9 июня 1904 г.[142], 19 декабря 1905 г.[143], 6 марта 1906 г.[144] и 19 апреля 1906 г.[145], Высочайше утвержденные Правила «Об обеспечении судьбы детей лиц, погибших в войну с Японией» от 16 июня 1905 г.[146], Высочайше утвержденный, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[147], Высочайше утвержденный закон «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[148] и др.;

3) нормативно-правовые акты Временного правительства: постановление Временного правительства «О процентных добавках к пенсиям, получаемым солдатами по положению 25 июня 1912 г.» от 11 октября 1917 г.[149] и др.

С другой стороны, с установлением советской власти в центральных районах страны начинается процесс разработки нового пенсионного законодательства, выражающего идеологию правящей партии.

Следует отметить, что такая ситуация двойственности системы источников законодательства была характерна именно для сферы пенсионного обеспечения. Так, уже в декабре 1917 г. были изданы отдельные советские декреты о страховании на случай безработицы и болезни[150], при том что пенсионное обеспечение рабочих по инвалидности регулировалось дореволюционным законодательством.

Недостатки закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[151] постоянно критиковались большевиками в ходе политической борьбы еще до октябрьских событий 1917 г. Например, в газете «Правда» освещалась конференция представителей государственных предприятий и казенных заводов, на которой выдвигались следующие основные аспекты изменения страхового законодательства: «необходимо немедленно, распространить страхование от болезней и несчастных случаев на всех рабочих государственных предприятий и заводов всей России; организовать общую больничную кассу для всех государственных предприятий и заводов Петрограда; возложить взносы на государственные предприятия в размере не менее трех с третью процентов заработной платы; ввести полное самоуправление рабочих в больничных кассах»[152].

Но при всем этом в изучаемый период высшие органы советской власти ограничиваются лишь вынесением рекомендаций по организации работы в области страхования от несчастных случаев в рамках закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[153] Более того, советское правительство продолжает назначение и выплату пенсий и пособий семьям военнослужащих, обязательства по которым принимала на себя еще Российская империя по закону «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[154], о чем свидетельствуют архивные документы[155].

Декрет «О суде» от 24 ноября 1917 г. юридически оформил возможность применения законов «свергнутых правительств» в той части, в которой они «не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию»[156]. Теоретическому обоснованию такого явления, как применение дореволюционного законодательства в советской правовой системе, уделялось внимание ряда исследователей. Так, профессор А. Ф. Шебанов утверждал: «сразу охватить новыми законами всю массу имущественных, обязательственных, семейных, трудовых, земельных и иных общественных отношений социалистическое государство, само находящееся в начальной стадии своего развития, не может… марксистская теория допускает возможность использования социалистическим правом старых, дореволюционных правовых форм. Естественно, что в силу своей революционной роли в обществе рабочий класс берет из прошлого и использует только такие правовые формы, которые отвечают его интересам… Речь может идти о возможности использования именно внешних форм выражения досоциалистического права»[157]. О допустимости использования отдельных элементов прежней правовой системы в целях сохранения тех предписаний, в соблюдении которых заинтересовано все общество, писал также Г. А. Белов: «Отрицание, если оно является диалектическим, обязательно включает в себя сохранение положительных элементов предыдущего развития, ибо без сохранения завоеваний прошлого поступательное движение невозможно»[158]. В качестве одной из форм преемственности он выделял именно прямое применение правовых актов прежней системы.

Таким образом, действие дореволюционных нормативно-правовых актов, затрагивавших вопросы пенсионного обеспечения, в период становления советской власти было временным закономерным явлением, обусловленным особым социально значимым характером регулируемых правоотношений[159]. Другой, кардинальный подход к этому вопросу был чреват массовой волной недовольства населения, что могло стать губительным для молодой республики в этот нестабильный переходный период.

Советское нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения начинает формироваться вместе с созданием нового государственного аппарата. Декретом Второго Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября)[160] 1917 г. было образовано рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров[161], председателем которого стал В. И. Ульянов (Ленин). Народным комиссаром труда был назначен А. Г. Шляпников[162], народным комиссаром государственного призрения до марта 1918 г. – А. М. Коллонтай[163], с марта 1918 г. – А. Н. Винокуров[164]. Деятельность этих лиц в первый год советской власти непосредственно была связана с формированием социальной политики советского государства.