Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Разумеется, подобная региональная фрагментарность изменения закона, действие которого распространяется на всю территорию государства, представляет собой очевидную угрозу монолитности правовой системы страны. Но следует учитывать как общий кризис, постигший все области государственного и общественного развития в этот период, так и специфические условия формирования системы страхования рабочих от несчастных случаев, характерные для Урала. В частности, до 1918 г. здесь продолжали функционировать горнозаводские товарищества, созданные еще на основании Высочайше утвержденного Положения «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[102] Столь длительный срок их существования современники объясняли тем, что «экономическая борьба уральских рабочих, связанных с землей и отличавшихся от рабочих промышленной области, протекала в особых условиях, а также тем, что у отдельных рабочих в сберегательно-вспомогательных кассах скопились денежные средства, терять которые было материально невыгодно»[103].

Страховые организации на Урале были разобщены ввиду их малой численности и географической отдаленности. Новая власть встала перед нелегкой задачей – разрушить старую организационную форму социального страхования, основанную на горнозаводских товариществах и железнодорожных страховых кассах, действующих по принципу самообеспечения, и заменить их единой «общестраховой кассой». Финансирование пенсионного обеспечения по инвалидности осуществлялось настолько плохо, что все чаще звучали предложения о создании инвалидных страховых капиталов посредством отчислений из заработков рабочих, чему жестко противостояло правление Уральской общестраховой кассы[104].

Уральский регион всегда выделялся на фоне остальных страховых зон как наиболее проблематичный в процессе перехода управления промышленностью к рабочим. В литературе упоминается о целом ряде конфликтов между рабочими и предпринимателями крупных заводов Урала. По решению Уральской Областной и Екатеринбургской окружной партийных организаций в начале декабря 1917 г. была направлена делегация уральских рабочих к В. И. Ленину и Я. М. Свердлову. После этого Ленин написал Ф. Э. Дзержинскому и А. Г. Шляпникову: «Вопрос на Урале очень острый: надо здешние (в Питере находящиеся) правления уральских заводов арестовать немедленно, погрозить судом (революционным) за создание кризиса на Урале и конфисковать все уральские заводы»[105]. Срочное изменение закона о страховании от несчастных случаев на Урале, вероятно, и явилось следствием правительственного реагирования на столь напряженную обстановку.

Конфликты предпринимателей с рабочими по поводу управления делами страховых касс стали постоянным явлением. Декреты советского правительства встретили ярое сопротивление владельцев фабрик, заводов и их объединений. К примеру, Комитет страховых товариществ в Петрограде издал директиву против декрета от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[106], в которой указал, что декрет «юридически… не имеет силу закона», и предложил его не выполнять. Подобные же указания «о саботаже советских законов» этот комитет давал неоднократно и в дальнейшем. Так, 4 марта 1918 г. последовало прямое указание комитета о том, что декрет о страховании болезни не должен быть исполняем ни в целом, ни в части. Ввиду неподчинения правления Петроградского страхового товарищества распоряжениям советской власти Совет народных комиссаров 20 января 1918 г. объявил все имущество и капиталы товарищества собственностью республики, функции товарищества были возложены на Петроградскую больничную кассу[107].

Общей тенденцией по всем регионам страны стало создание единой страховой кассы, независимой от работодателей в организационном плане, но финансируемой за счет них и государства. В ней предполагалось аккумулировать все известные на тот момент виды социального обеспечения: по болезни, трудовому увечью или безработице. Первичными единицами такой системы должны были стать больничные кассы, созданные во исполнение декрета ЦИК Советов «О страховании на случай болезни»[108], – страховые организации нового советского государства, пришедшие на смену страховым товариществам, пережиткам «царского прошлого»[109].

Выстраивался также механизм надзора за деятельностью страховых организаций. 29 ноября (14 декабря) 1917 г. советское правительство издало Положение «О Страховом Совете»[110], а 16 (29) декабря 1917 г. – Положение «О страховых присутствиях»[111].

Состав Страхового совета формировался таким образом, что подавляющее большинство сохранялось за представителями рабочих (всего 48 человек, из которых, не считая 4 представителей от советского правительства, рабочих представляли 32 делегата). Страховой Совет обладал исключительным правом нормотворчества в области социального страхования в рамках принятых советских декретов, являлся высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на постановления страховых присутствий. Страховые присутствия по положению от 16 (29) декабря 1917 г. образовывались в каждом регионе также на базе абсолютного преобладания представителей рабочего класса: из 27 человек, входивших в состав страхового присутствия, лишь 4 было от предпринимателей и 2 от земского и городского самоуправления, все остальные – от рабочих. Основные функции присутствий заключались в осуществлении контроля за исполнением законов о страховании рабочих и указаний Страхового совета, а также рассмотрении жалоб на постановления страховых касс. Страховые присутствия работали как в форме общих собраний, так и в секциях, выделявшихся по предметному принципу.

В Бюллетене отдела социального страхования и охраны труда был опубликован жесткий ответ на жалобы работодателей по поводу слабого представительства их интересов в Страховом совете: «говорите прямо, что вы опасаетесь, как бы интересам промышленников не был нанесен непоправимый вред… Но надежды на то, что своим участием в Совете вы можете дело поправить или хоть что-нибудь отстоять для промышленников, совершенно напрасны. Для этого требуется нечто совершенно другое…»[112].

В мае 1918 г. на II Съезде Комиссаров Труда, бирж труда и страховых касс было принято решение объединить отделы социального страхования и охраны труда при Народном комиссариате труда, «поскольку задачи охраны труда являются совершенно неотделимой и самой существенной частью работы страховых касс, как проводников социального страхования»[113].

Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что предполагалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, принципиально отличавшийся от дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[114], планировалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о страховых выплатах в связи со смертью или постоянной утратой трудоспособности лиц, занятых по найму. В состав судебных секций должны были входить председатель, избираемый губернским страховым присутствием, и четыре заседателя (трое избирались присутствием из числа представителей от рабочих и один – из представителей работодателей). Механизм работы судебных секций виделся следующим образом.