Дмитрий Комягин - Бюджетное право

«Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства» [70] ХодскийЛ.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913. C. 460. Цит по: Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета. C. 74. ;

«…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат» [71] Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. 5-е (посм.) изд. C. 145. Цит по: Там же. ;

«под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке» [72] Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. Пг., 1925. C. 139. Цит. по: Там же. .

Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парламента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюджетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определений только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в объективном значении [73] Как отмечает В.М. Пушкарева, М.Н. Соболев в своем определении развивал идеи С.И. Иловайского. На наш взгляд, подобная точка зрения является спорной. Несмотря на то что хронологически издание работ С.И. Иловайского и М.Н. Соболева разделяет только одно десятилетие, фактически эти работы писались в разные исторические эпохи и оперировали законодательством двух различных государств – Российской империи и РСФСР. Бюджетному праву в РСФСР уделялось особое внимание, вплоть до включения специального раздела в конституцию. В Российской империи ситуация была несколько иной. .

Формально правила, регулирующие бюджетный процесс, были систематизированы в «Своде Уставов Счетных» (Т. 8. Ч. 2. Свода законов Российской империи). Их разработка началась с 1823 г. В 1828 г. были утверждены «Главные правила и формы отчетности», впоследствии опубликованы отдельные правила отчетности для каждого министерства и главного управления. 7 октября 1848 г. Свод счетных уставов получил силу закона. Свод условно можно разделить на общую и особенную части. К общей относится Общий счетный устав, регулирующий правила о счетах, счетных книгах и документах, об отчетности, о ревизии счетов, о свидетельстве наличности денежных и материальных капиталов, о судопроизводстве по нарушениям счетных уставов. К особенной части – счетные уставы отдельных ведомств: министерств финансов, государственных имуществ (позднее – главного управления землеустройства и земледелия), внутренних дел, просвещения, юстиции, иностранных дел, императорского двора; ведомства учреждений императрицы Марии; главного управления путей сообщения и публичных зданий; главного управления почт; мест и властей, подведомственных Святейшему Синоду; отдельных учреждений (например, Собственной Его Императорского Величества канцелярии) [74] Счетные уставы // Энциклопедия Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXXII. СПб., 1901. C. 197. . Деятельность военного и морского министерств не подпадала под действие Свода счетных уставов и регулировалась отдельными актами [75] Подробнее см.: Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX – начале XX в.: историко-правовое исследование. М., 1999. .

Несмотря на существование Свода счетных уставов, единые правила для регулирования бюджетного процесса в Российской империи отсутствовали. Кроме того, в развитие и в дополнение уставов было принято множество актов, различных по своей природе. В начале XX столетия И.С. Плехан, говоря о хаотичности правового регулирования, указывал на то, что большинство правил, которыми руководствовались на практике, были актами, «изданными в административном порядке» [76] Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912. C. IV . Последняя систематизация имперского законодательства была проведена в 1898 г. сотрудниками Государственного контроля В.А. Саковичем и Н.Н. Широковым [77] Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка: сб. действующих узаконений, правил и форм, с доп. и изм. по 1 мая 1898 г. / сост. В.А. Сакович, Н.Н. Широков. СПб., 1898. .

Повышенное внимание дореволюционные исследователи уделяли субъективному бюджетному праву [78] Яснопольский Л.Н. К характеристике нашего бюджетного права // Право. 1909. № 1, 6, 8, 11; Васильев А.В. Военный бюджет и реорганизация армии // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907; Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете // Там же; перечисленные ранее работы А.А. Алексеева и др. . Бюджетное право в данном аспекте ближе к проблематике государственного права, чем финансового. Еще одной его особенностью является актуальность для общества. Работы, посвященные бюджетному праву, часто писались в публицистическом жанре и вызывали общественный интерес. «Многие труды нашей государственной жизни вливали яд в народный организм: я имею в виду чрезвычайную доступность государственного сундука для белых рук, легкость получения всевозможных снисхождений, субсидий и т. д.» [79] Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 2005. Так И.Х. Озеров начинал свою работу о государственном контроле. Характерным признаком выступает не только стиль изложения, но и явная критика правительства, обусловленная политическими взглядами ученого [80] Приведенный пример из творчества И.Х. Озерова стоит отнести к общественно-политическому исследованию, а не к научному. .

На фоне публицистики, посвященной бюджетному праву, выделяется исследование Н.П. Яснопольского [81] Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов и расходов в России: в 2 т. Киев, 1890–1897. , в котором автор, применяя статистический метод, проводит анализ географического распределения доходов и расходов государства. Помимо своей практической значимости, работа послужила теоретическим основанием для дальнейших юридико-статистических исследований по финансовому праву.

В трудах по финансовому праву преимущественно изучались способы осуществления расходов и формирования доходов. Особенности бюджетного процесса по большей части оставались за рамками научного интереса специалистов.