Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Формирование публичного денежного фонда государства, обособление его от материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает ведение публичного – государственного – хозяйства особым методом, присущим исключительно государству как публично-правовому субъекту. Им выступает бюджетный метод. Следовательно, в общем виде бюджетный метод ведения государственного хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования специальных публично значимых фондов – бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований, в случае наделения их государством соответствующей компетенцией, т. е. легитимизации их финансовой деятельности в ее многообразном проявлении (бюджетная деятельность, деятельность по введению налогов и др.).

Таким образом, организация бюджета позволила государству перейти от ведения хозяйства посредством присвоения к сбережению, т. е. становлению бюджетного метода ведения государственного хозяйства в его сложном содержании и столь важном для государства функциональном предназначении, выражающемся, в общем виде, в создании материально-финансовой основы реализации задач и функций государства. Сформировалось убеждение, что бережливость «сохраняет существующий капитал народного богатства и способствует к увеличению его». [66] Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 24.

Отмеченные процессы актуализировали вопросы юридического регулирования сосредоточения, удерживания аккумулированных государством денежных средств, их должного использования с учетом государственных интересов и полномочий – опять же юридической защиты собственности. Как следствие – остро встала проблема юридической организации финансирования государственных расходов на мероприятия по защите суверенного и имущественного статуса главы государства. Защита собственности потребовала особую подготовленность. Поэтому получил развитие государственный аппарат управления в виде системы органов государственной власти, профессионально реализующих функции и задачи государства. Известный ученый Т. Мальтус, исследовавший «опыт народонаселения», высказал утверждение, что «всякое улучшение государственного управления должно происходить от людей», которых «естественнее всего искать среди класса собственников». [67] См.: Мальтус Т. Опыт о законе народонаселения. Петрозаводск, 1993. С. 63. Управление стало выступать в качестве неотъемлемого атрибута государственной деятельности в сфере финансов. Иными словами, бюджетный метод ведения государственного хозяйства выполняет управленческую роль по отношению к сфере финансов – как публичных (бюджет, иные публичные фонды в условиях признания их легитимности, находящиеся под прямым влиянием государства), так и частных финансов (влияние взимаемых в бюджет налоговых доходов на экономическую активность частных хозяйствующих субъектов).

Как было отмечено, в основу бюджетного метода ведения государственного хозяйства с организационно-юридической, экономической точек зрения положено формирование и обеспечение функционирования бюджета. Это делает актуальным анализ сущности бюджета для тематики настоящей работы.

Финансово-правовая категория «бюджет» происходит от английского слова «budget», означающего «кошелек», «сумка», «расчет приходов и расходов». [68] См.: Булыко А. Н . Большой словарь иностранных слов. М., 2010. С. 109. В аспекте характеристики государства бюджет приобретает публично-правовой смысл. Государство концентрирует в своем распоряжении значительную часть национального дохода в целях реализации своих задач и функций – финансирования возникающих затрат в режиме расходов. «Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год». [69] Горбунова О. Н . Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 105. Расчет доходов и расходов, выявление оснований нехватки бюджетных средств (дефицит) выполняют информационную роль, присущую публичным финансам в целом. Соответственно бюджетный метод ведения государственного хозяйства, подразумевающий наличие бюджета, имеет глубокие информационные основы. Именно с целью расчета государственных доходов и расходов, сосредоточения данных о них в одном источнике государство и формирует бюджеты (государственный бюджет, бюджеты публично-правовых образований). Бюджет как таковой, будучи составной частью финансовой системы, становится централизованным денежным фондом, принадлежащем государству на праве собственности. В свою очередь, это подразумевает жесткую юридическую регламентацию государством его формирования, распределения и использования, моментов соприкосновения с иными звеньями финансовой системы.

Финансовая система понимается как совокупность финансовых отношений по образованию и использованию фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций, банки и др.). [70] См.: Гурвич М. А. Советское финансовое право. М., 1985. С. 20; Запольский С. В. О природе понятия «финансовая система России» // Финансовое право. 2006. № 8; Петрова Г. В., Конюхова Т. В. и др. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 5–26. Она включает звенья как публично-правового, так и частно-правового характера, взаимодействующие между собой, в том числе по линии поступления и использования денежных средств, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, защищаемых государством (возложение налогов на организации, в результате чего в бюджет поступают доходы, предоставление денег из бюджета в режиме бюджетных инвестиций в целях поддержки предприятий и т. д.). Следует согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы, финансовыми правоотношениями: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему». [71] Горбунова О. Н. Экологическая катастрофа и проблемы финансового права // Финансовое право. 2010. № 12. С. 13. Это подразумевает, что средства, сосредоточенные в бюджетах, направляются на поддержку иных звеньев финансовой системы (в режиме государственных расходов, целевых программ), что информирует о состоянии этих звеньев. Поэтому бюджеты (бюджетная система как их совокупность), будучи фондами, опосредующими распределение национального дохода в общегосударственных интересах, занимают основное место в финансовой системе.